我国城乡居民社会养老保险制度体系的整合研究

邵文娟，刘晓梅

(1.大连科技学院 管理工程系，辽宁 大连 116025;2.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

我国城乡居民社会养老保险制度体系的整合研究

邵文娟1，刘晓梅2

(1.大连科技学院 管理工程系，辽宁 大连 116025;2.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

由于城乡二元结构的影响，我国养老保险也呈现城乡分割的特征。为打破养老保险“碎片化”的制度格局，急需将我国目前的五大养老保险制度整合为以城镇企业职工养老保险、公务员养老保险和城乡居民养老保险为核心的养老保险体系，实现养老保险的制度全覆盖向人群全覆盖的迈进。在整合我国养老保险制度体系过程中，将采取渐进式的改革，分三大阶段逐步实施，预计到2040年实现养老保险的人群全覆盖。

城乡居民;养老保险;制度体系

1 我国城乡社会养老保险制度体系现状

我国养老保险制度起步于1951年，经过60余年的发展，整体上实现了从“国家-单位”保障模式向“国家-社会”保障模式的转型，最终形成了如图1所示的以城镇企业职工基本养老保险制度(略称城职保)、机关事业单位离退休金制度、城镇居民社会养老保险制度(略称城居保)、新型农村社会养老保险制度(略称新农保)和农民工养老保险制度为主体的养老保险体系，实现了养老保险制度全覆盖，并逐步从制度全覆盖向人群全覆盖转变。截至2011年末，我国城职保已覆盖全国所有县，参保人数达2.84亿人，新农保和城居保参保人数达到3.61亿人，全国养老保险参保人数合计达6.22亿人，比2005年增长了2.86倍，实现了快速增长。

图1 我国城乡养老保险制度体系现状

然而，由于二元社会结构的影响，我国养老保险体系呈现出巨大的城乡差异。如表1所示，城乡之间的社会养老保险制度在保险方式、资金来源渠道和缴费、统筹层次、待遇水平、享受资格条件等方面都存在巨大差距。城镇养老保险采取强制保险，覆盖面较广，具有较强的互济性，保障水平逐年提高;而农村养老保险采取自愿参保的形式，覆盖面较窄，互济性较弱，保障水平过低，无法满足农民的基本生活需要，导致城乡居民养老保障水平差距越来越大。

表1 我国城乡社会养老保险制度的差异

续表

为打破目前我国城乡分割的二元社会养老保险制度，整合碎片化的养老保险制度安排，需要建立覆盖全社会的社会养老保险制度，使城乡居民都能够享受到公平的社会养老保险服务。

2 城乡居民养老保险制度体系的构成

我国城乡居民养老保险制度(略称城乡居保)体系的构建是统筹城乡发展、实现城乡一体化目标不可或缺的制度建设，也是整合我国“碎片化”养老保险制度以及完善社会保障制度的必经之路。城乡居保最大限度地摒弃了对城乡居民身份的划分，将我国养老保险体系整合为城乡居民社会养老保险、城职保以及公务员养老保险(参见图2)。

图2 改革后覆盖城乡居民的养老保险制度体系

2.1 城乡居民社会养老保险制度

将目前的城居保、新农保、农民工养老保险整合为城乡居保。城乡居保的运作方式以城居保为模板进行适当调整。其保险对象为农村16周岁以上(在校学生除外)的居民、农民工、被征地农民、城镇16周岁以上(在校学生除外)、没有参加企业职工养老保险和机关事业单位养老保险的居民;缴费方式还是按照定额制，在城居保的基础上，增设缴费档次;参保方式由自愿参保向强制参保转换;政府补贴方式和标准在原来的基础上逐步提高中央政府和地方政府的补贴标准，加大政府财政投入;统筹层次由县级统筹向市级统筹转换，然后向省级统筹跨越，最终实现全国统筹。

2.2 城镇企业职工养老保险制度

城职保是我国建立最早、以劳动者为主体的养老保险制度。改革后的企业职工养老保险制度变动较小，主要是在原有制度的基础上在全国范围内逐步实施做实个人账户，建立隐性债务的偿还机制，实现全国统筹。企业职工养老保险制度的保险对象包括各类企业职工、个体工商户、灵活就业人员、社会团体、民办非企业单位从业人员、基金会从业人员、事业单位从业人员。制度模式仍坚持“统账结合”，缴费方式和给付方式不变。改革的重点和关键:一是将事业单位从业人员纳入城职保，扩大试点范围，在全国推广事业单位养老保险改革;二是提高参保率，实现全国统筹;三是加快推进企业年金计划的实施，期待以企业年金提高基本养老保险的替代率。

2.3 公务员养老保险制度

我国公务员养老保险从建立之初就完全不同于企业的养老保险，虽然这种“双轨制”的运行方式带来了诸多不利因素，但考虑公务员工作的特殊性，有必要为其保持相对独立的养老保险制度，并且这也是国际的普遍做法。因此，公务员养老保险在费用来源、待遇标准以及管理等方面仍维持原有做法，只是在养老金替代率方面需要适当降低，这样便于缩小与其他群体间的养老保险待遇的差距。需要注意的是其保险对象只包括公务员，而事业单位的工作人员则随事业单位养老保险制度改革的进行，逐步并入城镇企业职工养老保险，并在此基础上建立强制性的职业年金，以此来弥补事业单位养老保险改革后养老金水平的降低。

3 构建覆盖城乡居民养老保险体系的步骤及重点

3.1 战略步骤

第一阶段(2014-2020年)，完善各项养老保险改革，使养老保险由试点向全国推广，实现养老保险的制度全覆盖。

第二阶段(2021-2030年)，整合新农保、城居保、农民工养老保险，构建城乡居保，将农村居民、城镇无业或就业不稳定居民、农民工、被征地农民等纳入城乡居民社会养老保险范围，同时在全国范围内建立健全事业单位职业年金和企业职工的企业年金制度。

第三阶段(2031-2040年)，养老保险由制度全覆盖向人群全覆盖转换，城乡居民社会养老保险的参保方式由自愿参保向强制参保转换，建立城职保、城乡居保、公务员养老保险相互间的转移接续制度，最终形成以城镇职工基本养老保险制度、公务员养老保险制度、城乡居民社会养老保险制度为核心的覆盖城乡居民的社会养老保险制度体系(参见图3)。

图3 覆盖城乡居民社会养老保险制度体系的改革步骤和重点

3.2 实施的重点内容

3.2.1 第一阶段(2014-2020年)实施重点

(1)新农保制度全国范围内推广，逐步提高基础养老金标准，实现全国统一。截至2011年底，全国新农保参保人数已经达到3.26亿人，其中达到领取待遇年龄的人数有8921.78万人。尽管2011年所有省份的参保人数都实现了增长，但是各省份的增长情况和增长速度差别较大。如表2所示，增长最快的宁夏和最慢的北京相差近6倍，增幅超过2倍的省份达12个，增幅低于50%的省份有5个，其中增幅没有突破10%的有北京和天津。

表2 2011年各省新型农村社会养老保险参保情况

从领取人数的增长率来看，实现翻倍的省份有15个，除西藏外所有省份都实现了增长，而西藏却下降了近15%。从领取人数占总参保人数的比例来看，所有省份都高于12%，全国平均为27.33%，高于城职保制度该比例2个百分比，其比例最高的天津接近80%，说明10个参保人员中就有将近8个人在领取养老金。

从参保人数占农村人口的比例来看，全国平均接近50%。从2009年开始试点以来，仅用3年时间便实现了50%的覆盖率，可见，应该能够实现到2020年基本全覆盖的发展目标。但从表2的数据可以看出各省的差距较大。参保人数占农村人口比例最高的重庆接近86%，并且有15个省份超过了50%。但也有进展较慢的省份，如黑龙江省仅为16%，并且有6个省份不超过30%。

综上所述，目前各省份参保人数的增长情况、参保人数占农村人口比例以及参保人员的年龄结构存在较大差距。如吉林、上海的新农保开展还是以60岁以上老人为主体，没有将“扩面”工作展开;如黑龙江、广东、内蒙古新农保的覆盖面没有打开，覆盖率仅20%左右;如天津、北京、新疆新农保推广的速度较慢;还有天津、新疆无论是新农保参保人数的增速上还是参保比率上都明显低于全国平均水平，应在第一阶段全面贯彻新农保的实施，到2020年前实现新农保的全覆盖。同时，考虑到新农保制度从2009年开始基础养老金的标准一直固定在55元，保障水平过低，须逐步提高养老金的水平。

(2)城居保应扩大试点范围，实现市级统筹及全国范围的制度全覆盖。城居保从2011年7月1日启动试点工作，首批试点确立的覆盖面达到60%，目标是到2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。截至2012年9月末，全国城居保和新农保两项制度的保险对象已经达到4.49亿人，其中去除新农保的参保人数3.26亿人和领取养老金人数8922万人(2011年末数据)的话，城居保的参保人数仅有1亿人左右，其中领取养老金的人数仅有3000万人左右，距离目标还有很大差距，仍需进一步扩大试点范围，提高统筹范围，真正实现城镇居民养老保险制度的全覆盖。

(3)扩大事业单位养老保险改革试点，改革对象涵盖所有类型的事业单位工作人员，实现全国范围开展改革。2009年出台的《事业单位养老保险制度改革试点方案》中规定事业单位从业人员需加入城职保，但从各试点地区来看，其改革范围和对象的规定存在较大差异。有的地方实行全员统筹;有的地方只对全额事业单位实行统筹或只对差额事业单位和自收自支事业单位实行统筹;有的地方甚至还停滞在10年前启动的合同制工人、乡镇选聘制干部基本养老保险状态。改革内容的不统一，一定程度上延缓了事业单位基本养老保险制度改革的进程。因此，为加快改革进程，应规范事业单位养老保险制度的改革内容，将改革范围由试点地区向全国范围扩大，保险对象应由差额补助型事业单位和自收自支型事业单位的职员向所有类型事业单位的职员扩大。

(4)城职保做实个人账户的彻底贯彻不能过度期待以“扩面”新人来解决隐性债务问题。虽然城职保基金的收支规模不断扩大，越来越多的省份摆脱了收不抵支的困境，亏损的省份从2002年的29个减少到2011年的14个，但亏损总额却不断扩大，由2002年的477亿元上升到2011年的767亿元。基金结余规模尽管呈现出上升趋势，但结余的65%都是政府财政的补贴，其余部分基本都是由于“扩面”工作的开展使基金收入大于支出。如果“扩面”工作开展到一定程度后，所带来的“红利”逐渐减少甚至消失，反而会加大基金的支出压力，如果不加大政府财政补贴，将会导致基金的收不抵支。而政府的财政补贴是否有余力承担起更重的负担呢?

从1997年我国养老保险正式向“统账结合”模式转轨开始，由于社会统筹基金无力化解制度转轨所带来的隐性债务问题，造成对个人账户的严重透支，形成个人账户“空账”问题。近几年，为了保证养老金的按时足额发放，国家财政逐年加大补助。在目前的财政收支状况下，要实现增加养老保险财政支出而不进一步扩大财政赤字，最好的办法就是调整财政支出结构，压缩财政支出项目，为增加养老保险补贴腾出空间，这也是最切实际的解决办法。

未来10余年的时间内，我国养老保险的覆盖人数将会快速增长。虽然伴随着“扩面”工作的推进，养老保险基金规模会逐步壮大，但考虑到大批“新人”退休时，养老保险“扩面”潜力用完后，我国的养老保险制度将很难维持下去，并且“新人”未来养老金收益的精算现值将会大于其缴费的精算现值，因此，当务之急应该是调整财政支出结构，拓宽养老保险基金投资渠道，保证基金的保值增值。

3.2.2 第二阶段(2021-2030年)实施重点

(1)构建城乡居民社会养老保险制度，将新农保、城居保以及农民工养老保险整合到一起，打破目前“碎片化”的制度安排，逐步实现城乡居民社会养老保险的省级统筹。

我国城居保于2011年7月开始试点，而在此之前部分省市已经开始尝试，并且在探索阶段便将新农保和城居保合并实施。如北京和成都于2009年便开始实施城乡居民社会养老保险制度，虽然在缴费标准和给付标准等方面的规定与国务院颁布的试点意见略有不同，但其启动的时间比全国提前了两年，并超前实现了城乡居保的全覆盖，这为我国城乡居保的构建提供了可借鉴的经验和参考的范本。

从城居保的设计上来看，与新农保的制度内容基本相同。首先，缴费档次的规定方面，城居保的缴费档次在新农保的基础上增设了5个档次;其次，政府对基础养老金的补贴及个人账户的建立方面，做法基本相同;最后，关于养老金待遇领取条件和待遇水平的规定方面，两者完全相同。

综上所述，城居保和新农保的设计上基本相同，便于实现中央政府的预期目标，即“中央政府鼓励有条件的地方，应将城镇居民养老保险与新农保合并实施，其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施”。在第一阶段新农保制度和城居保制度改革的基础上，将两个制度合并实施，统一为城乡居民社会养老保险制度，无论时机的选择还是基础条件的准备都十分充足，能够保障改革的顺利进行。

在新农保和城居保合并的基础上，将农民工养老保险也整合到城乡居民社会养老保险制度中，不仅利于农民工在农村和城镇间的转移，也实现了农民工在城镇之间的转移。而对于城镇灵活就业人员来说，可以自由选择城职保和城乡居民养老保险参保。这样构建的城乡居民社会养老保险制度将农村居民、城镇无业或就业不稳定居民、灵活就业人员、被征地农民等群体覆盖进来，从而使我国“碎片化”养老保险制度得以逐步整合。

(2)完成事业单位养老保险改革，与城职保整合。在第一阶段改革的基础上，彻底完成事业单位养老保险制度的改革，并在改革内容上实现全国统一。改革后的事业单位养老保险制度应与城职保内容相同，无论是养老保险缴费方面还是待遇方面都与企业做法相同，为劳动力的流动铺平道路。

(3)扩大城职保覆盖范围，实现全国统筹。在城职保做实个人账户的基础上，进一步提高参保率，使各类企业职工、灵活就业人员、个体工商户和事业单位工作人员尽可能纳入保险范围，逐步提高统筹层次，争取2030年实现全国统筹。从2010年的数据来看，参加城职保的人数为19402.34万人，而城镇就业人数为34687.00万人，可见城职保的覆盖率仅为55.94%，仍需进一步扩大覆盖面，提高参保率，逐步实现全国统筹。

(4)全国范围内建立健全事业单位职业年金，全力推动企业年金发展。事业单位的职业年金制度在促进制度走向融合、缩小待遇差距、促进人员流动等方面发挥着重要作用。尽管我国2009年出台的《事业单位养老保险制度改革试点方案》中明确提出要建立事业单位的职业年金制度，但是目前我国对职业年金制度的定位和发展目标还不是十分明确，还需要建立一套科学、具体的职业年金制度方案，并在全国范围内推广。另外，考虑到目前企业职工养老金的替代率明显低于机关事业单位退休金的替代率这一事实，应该加快企业年金的建设，使企业年金真正发挥养老保障第二支柱的作用，提高养老保险的替代率，保障老人退休后的生活水平。

3.2.3 第三阶段(2031-2040年)实施重点

(1)将城乡居民社会养老保险制度的参保方式由自愿参保向强制参保转换，实现养老保险制度的人群全覆盖。在实现事业单位养老保险制度全覆盖的基础上，下一步需要实现人群全覆盖，使所有国民都能够公平享受养老保障。欲实现养老保险的人群全面覆盖，则需要考虑将城乡居民养老保险的参保形式由自愿参保向强制参保转换。因为城乡居民养老保险属于社会保险的一种，而社会保险区别于社会救助、社会福利的本质特征就是强制性，所以按照社会保险制度的属性，城居保应该将参保方式由自愿参保向强制实施转换。如果城乡居民养老保险制度采取强制的方式参保，在一定程度上可以维持参保居民参保意识的长期性，提高参保率，使养老保险制度从“制度全覆盖”迈向“人群全覆盖”。

(2)构建城职保、公务员养老保险、城乡居保之间的转移接续制度，实现人才的无障碍流动。在城乡基本养老保险制度推进过程中，需要尽早解决不同制度之间的政策衔接问题。为此，人力资源社会保障部等部门在深入调研的基础上，于2012年11月公布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》。该意见稿对于城居保与城职保、新农保之间的相互转移进行了相关规定，但由于是征求意见稿，并没有真正实施。所以，改革后的城乡居民社会养老保险制度，与公务员养老保险、城职保的转移接续办法需要进一步明确和落实，为劳动力在不同产业、行业、单位间的流动扫清障碍。

(3)实现公务员养老保险和城乡居民社会养老保险的全国统筹。鉴于各项养老保险制度都已在全国范围内推广，逐渐实现了人群全覆盖，则需要进一步提高各项养老保险制度的统筹层次。养老保险统筹层次的提高，不仅利于发挥收入再分配功能，而且更有利于劳动力在全国范围内自由流动。

改革完成后，最终将形成以城职保、公务员养老保险、城乡居保为核心的覆盖城乡居民的社会养老保险制度体系，使所有国民都能够公平享受社会养老保障。此后可以考虑适当延迟退休年龄，探讨延迟退休年龄的可行性方案，并实施渐进式改革，对不同群体采取差别措施。

［1］郑秉文.中国养老金发展报告［M］.北京:经济管理出版社，2012:19-68.

［2］郑功成.中国社会保障改革与发展战略:养老保险卷［M］.北京:人民出版社，2011:89-107.

Research on the Integration of Social Pension Insurance System of Urban and Rural Residents in China

SHAO Wen-juan1，LIU Xiao-mei2
(1.Department of Management Engineering，Dalian Institute of Science and Technology，Dalian 116025，China;2.College of Public Management，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China)

Due to the affect of urban and rural dualistic structure，the endowment insurance in China has presented the feature of division between urban and rural areas.In order to break the system pattern of the fragmentation in endowment insurance，it is urgent to integrate the current five endowment insurance systems into an endowment insurance system which takes the endowment insurance for urban enterprise employees，public functionary，urban and rural residents as the core to achieve the target from the complete coverage on system to the complete coverage on crowds.In this process，the progressive innovation will be taken，executed gradually from three stages.By expectation，the complete coverage on crowds will be achieved by 2040.

urban and rural residents;pension insurance;system hierarchy

C913.7

A

1009-3907(2013)11-1369-06

2013-09-18

教育部规划基金项目(11YJA840008);国家社会科学基金项目(13BSH082)

邵文娟(1981-)，女，辽宁大连人，讲师，博士，主要从事社会保障研究;刘晓梅(1964-)，女，辽宁大连人，教授，博士，主要从事社会保障研究。

责任编辑:

沈 玲