智利养老金系统的主要指标研究及其对我国的启示

向为民，李江渝

(重庆理工大学经济与贸易学院，重庆 400054)

一、1981年智利养老金改革

1981年，智利推行了一种以养老基金管理机构(AFP)管理的个人账户为基础的完全基金积累制私营养老金体系，取代了之前的现收现付制养老金体系。按规定，在1981年后参加工作的员工，都必须将其工资的一部分投入到AFP系统。因而，在个人账户中，所有被正式聘用的员工的收入都必须自动扣除10%，转而投资于其养老基金。此外，雇主还需额外扣除员工工资的2% ～3%，用以支付其账户管理费用。这样，员工的收入一共就被扣除12%～13%。雇主必须按照员工的选择将他们的供款交给养老金管理局。目前，员工可以选择的养老基金管理公司有5个，它们每一个都提供了由政府监管机构批准的4种类型的基金。除了强制供款以外，员工也可以对他们的AFP账户或其他自愿退休储蓄账户自愿供款。不过，只有约10%的员工自愿供款[1]。另外，自营业的员工也可自行参加养老保险系统。

对于在1981年以前参加工作的员工，如果选择继续留在旧的养老金系统，政府则继续对其实行确定给付型(DB型)养老基金管理模式;如果转换到新系统，政府则给予认可债券。在个人达到退休年龄时，债券到期，同时将支付一笔款项到他们的账户，这笔款项是基于过去一年对旧系统的供款再根据参加该系统的年数和年金因子做出调整所得[1]。总体上，智利向完全基金积累制的转变已接近尾声，到2025年，确定给付型养老基金管理模式将完全被淘汰。

二、2008年智利养老金改革

2008年3月，智利推出了新的团结支柱计划。它以一个独特的计划取代了以前的养老保障方案，在不考虑以往供款的情况下，保证了不太富裕的60%的人口能得到基本养老金。这项新的计划提供了老年人和残疾人津贴，其经费由国家财政支持。没有供款的个人，一旦达到65岁且满足居住和经济方面的要求，有权利享有老年人基本团结养老金(PBS);满足同样的居住和经济要求的，做出了供款但领取的养老金低于某一临界值的个人，有权利领取养老金团结津贴(APS)。残疾方案是在类似的条件下提供福利，但是针对的个人是在18到64岁之间。残疾人员一旦达到65岁，他们有资格领取老年人团结养老金。图1展现了团结津贴和总的养老金概况。

图1 新团结支柱下的津贴和总的养老金

这次养老系统改革，主要是针对2006年提出的私人和公共养老金的覆盖问题以及五大养老基金管理机构的高昂成本问题所做出的举措。团结养老保险制度补充改进了公共支柱，提高了AFP系统的参与程度，同时还处理了该系统一些其他问题。基本团结养老金从以前的每月48000比索增加到2008年的每月60000比索。这是一个不以供款为基础的基本养老金，支付给那些没有其他养老金的人员。对于那些对系统做出供款的人员，旧的最低养老金保障被团结养老金津贴替代。新的方案撤除了以前要求员工必须向其养老金账户供款20年以获得保障资格的条款。2008年对于每月自筹养老金在50000～70000比索的个人，团结计划的供款高达每月17000比索[1]。这个金额逐渐上升，2012年达到每月255000比索。

2008年10月，智利推行了一种职业养老金计划，称为集体自愿养老储蓄(APVC)。这种类型的养老金计划，是雇主和授权机构针对管理集体自愿养老储蓄基金之间的合同。这项协议是由雇主代表其公司内想要加入该计划的员工制定而得。APVC计划拥有来自雇主和员工两个部分的供款。然而，只有雇主供款的计划也同样被允许。在这种情况下，在资金量等方面，仅有雇主的供款与同时有雇主和员工的供款将有所不同。APVC计划将是雇主自愿提供;然而，一旦合同生效，雇主必须做出规定数额的供款。对于这些已经提供的计划，员工拥有参加的权利而不是义务。

2008年还通过了养老保险制度的一些其他改革，包括强制自营业人员参与养老保险系统，消除了每月的固定管理费用，而只需缴纳以收入为基础的那部分费用。相关法规还指定新的劳动力自动以最低费用进入基金，并且允许外包个人账户的管理。为了提高基金的数量和行业内的竞争，保险机构可以设立养老金基金管理公司作为附属公司。为了鼓励中等收入的员工自愿向个人账户供款，那些注册了并自愿供款的人员将有资格获得年供款的15%的补贴，最高可达150万比索。

三、智利养老保险系统的主要指标

(一)养老金的覆盖面

在智利，国民经济的正式和非正式部门之间存在着很大的人员流动。对个人资本账户系统做出供款的员工人数占所有劳动力人数的比例可以作为智利养老保险系统覆盖面的一个主要指标。到2007年年底，AFP系统的供款者占所有劳动力的61.2%(表1)。

外界对1981年法规的一个主要批评是，改革后的养老保险系统未能覆盖智利员工的大部分。尽管改革中对员工工资的供款率有强制规定，但在2004年却只有55%的劳动力积极供款，这个比例还稍低于1981年以前约63%的参加率[2]。无论是在旧的系统还是1981年以后的以储蓄为基础的系统中，自营业人员由于能够自行决定是否参与到养老保险系统，故占他们未参与系统者的一个很大比重。2007年，自营业人员占全部劳动力的28%，但却只有大约四分之一的自营业人员会定期向养老基金管理公司管理的账户供款。只有约60%的自营业人员完全参加养老保险，而这些员工中又只有40%是定期供款[2]。

此外，许多智利人在正规经济部门中只工作了几个月，或是在非正规经济部门工作了一些时间，由于他们没有受到正式聘用便不做任何供款。相对于做全职工作，越来越多的劳动力是被临时性、季节性或兼职性工作雇用。因此，尽管在2004年有55%的劳动力参加养老保险，但是这55%的人员也不可能在当年供款12个月。一项研究发现，只有20%的员工在他们90%的工作时间内供款，而有20%的员工仅仅在他们10%的工作时间内供款[3]。

很大一部分靠储蓄支撑养老金账户的供款者所得到的养老金都低于最低养老金保障水平。而这样的员工数量却越来越多，他们的供款都少于20年，这样一来又使得他们没有资格获得最低的养老金。2006年的一项研究表明，45%的养老基金供款者的储蓄额所对应的退休福利都低于正常保障水平。进一步的研究可以预测，到2025年，几乎所有养老金低于这一水平的员工，都必然没有积累到要达到保障金额所必需的20年的供款。

表1 AFP系统覆盖范围 %

(二)养老基金的规模

根据智利养老金监管局的统计，养老基金管理人积累的资产价值在2011年已达到111037万美元。在过去的7年里，养老基金已达到平均每年11.5%的实际增长率。此外，养老金资产占GDP的比例不断增加。1981年，由AFP管理的养老基金仅占当年GDP的0.8%，而在2007年12月占到64%(图2)。

图2 养老基金的增长

(三)养老基金的组成

为了扩大选择范围，基金的发展演变表现出了对新的经常性投资工具的需求，以满足不断增长的对不同性质金融资产的需求。在最初的养老系统改革发起时，有三大力量推动养老基金的投资组合的形成:投资限制的放宽、养老基金规模的扩大以及国内资本市场的发展。当养老保险系统刚开始运行时，那些资金量较低的基金遵守了中央银行设定的严格的规定，投资仅限于政府债券、抵押债券、金融机构债券和非常有限的公司债券，不允许投资国外证券。随着该养老体系的成熟，智利已逐步放开对投资的限定，对国外证券投资的限制也逐渐放开。

从养老保险系统稳定运行以来，AFP总体投资的投资组合发生了巨大的变化(表2、图3)。其中，投资于政府债券的份额一直平稳下降，到2007年末仅占所有投资的7.8%。在养老体系建立之初，金融机构债券占了最大的投资份额(约62%)，但在2002年7月已下降到7.2%左右。抵押债券的投资份额在1983年达到顶峰(为51%)，20世纪90年代初，已经下降到了投资资产组合的3.6%。股票投资是在20世纪80年代中期才被允许的，其投资份额从1986年的不到4%增长到1994年的32%;2007年，股票占总投资的15.2%，公司债券已经从不到1%的投资份额增至8%，国外投资份额已逐渐上升至约35.5%。此外，在养老保险系统运行的初始，是没有定期存款的，但现在这些已占到投资资产的18.4%。

表2 按行业分类智利企业年金基金投资情况 %

图3 养老基金投资组合(2007年12月)

(四)成本和投资收益率

自1981年新的养老保险系统运行以来，养老基金资产的投资收益率有很大改善(图4)。2006年的一项研究发现，在过去的10年里，养老基金管理人管理的账户取得了平均每年6.8%的收益率[4]。1981年新系统开始时，这些基金被限制于智利国内的资产投资，其中很大一部分投资于政府债券。然而，由于基金规模的增长，债券及其他国内投资无法吸收所有的储蓄。因此，允许投资自由化，包括进行非智利资产投资，有助于提高基金的投资回报。

从2002年9月多种基金制度实践以来，新投资计划的结果整体上比较理想，因为5个不同的投资组合平均都取得了正收益(表3)。

图4 智利企业年金基金历年投资收益率(%)

表3 养老金系统中养老基金的平均实际收益率 %

强加给储户的费用一直是对1981年养老保险系统改革争议的另一个源头。尽管AFP在努力提高养老基金的竞争力，1982—2003年，平均成本仍然上涨了5%。养老基金监管局允许收取两种类型的月管理费(固定管理费用和基于收入的可变费用)，而其中的固定费用在2008年的改革中被淘汰。到2008年，平均费用是员工工资的1.71%，这个比率高于除两个实施智利模式个人账户制度的拉美国家以外的所有国家[5]。

由于AFP靠对潜在会员提供礼物和其他激励措施来收取养老基金，没有动力去降低收费标准，导致管理费用一直居高不下。由于智利的AFP市场竞争程度低，故利润率相对较高，自改革以来其营业利润率都在10%以上，如表4。此外，要形成新的基金是非常困难的，从而又消除了一个潜在的竞争对手。法律规定，无论会员的账户规模如何，基金对所有会员都收取相同的费用。很显然，固定费用对拥有较小规模账户余额的低收入者产生了很大影响。因此，应增强养老基金管理的竞争性，促进规模经济发展。2008年立法的主要目标是降低成本和提高养老基金的管理便捷程度。

(五)退休人员收入

尽管存在覆盖度相对较低和管理成本高昂的问题，智利的平均退休收入替代率预计仍然将与经济合作与发展组织国家看齐。有评估报告表明，2020年以后，智利退休人员的收入平均可达到退休前收入的44%。这些高平均替代率有可能是因为相对而言较高的强制储蓄率(10%)所带来的结果。尽管拥有较高的储蓄率，但因为同样的储蓄率适用于所有的收入水平，该系统的累进还是十分有限。从有利的角度看，在1981年养老系统改革之后，10%的供款率对国民储蓄的增长做出了一定贡献:国民储蓄占GDP的比重，从1981年的不到1%，增长到1990年的25%，直至最近的60%。

表4 智利养老基金管理行业的运营情况 %

一旦达到退休年龄，即男子65岁，女性60岁，人们便可选择立即按计划提取退休金，或是按相关程序领取延期年金。退休人员可以从任何一家保险公司或中介机构购买年金，到退休后的某个时间才开始进行年金的支付。被允许提前退休的员工，他们的储蓄资金要能支持相应的退休福利，具体的应占到他们在过去10年里平均收入的一个固定比例，并且这些福利也必须在一定程度上超过最低养老金水平。起初，员工的退休福利必须占到他们至少50%的收入和110%的最低保证养老金。从2004年开始，这些规定值逐渐提高，在2010年8月达到70%和150%。在2004年以前，高昂的交易成本可能会打击一部分人购买年金的积极性，但即便如此，在2000年，仍有一半以上的退休人员选择了年金[6]。

四、对我国的启示

我国与智利都是发展中国家，但采用的养老保险模式却不相同。智利实行的是完全基金积累制，而我国实行的是社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。尽管这样，仍然有必要借鉴智利养老金改革的成功经验，来健全和完善我国的社会养老保险制度。

(一)强化转轨中的政府责任

2011年7月《社会保险法》实施以来，大大地提高了个体工商户、临时工等灵活就业人员养老保险的参保率，但在养老保险系统运行过程中却产生了巨大的养老金隐性债务。虽然法律明确规定城镇基本养老保险制度的转轨成本由政府承担，但个人账户的空账运行情况并没有明显好转。2011年，中国养老保险个人账户空账额已达2.22万亿元，比2010年又增加了近5000亿元[7]。借鉴智利的经验，我国可以发行类似认可债券的特殊国家债券，或是发行养老金产品，如养老保险彩票等。通过更广泛的渠道在社会上筹集基本养老金，使隐性债务转变成规范的明确债务。

(二)严格区分管理机构与监管机构

智利的养老基金监管局作为政府部门是监管机构，而养老基金管理公司(AFP)是管理机构。基金的投资计划明确清楚，并定期向供款者提供个人账户报告。我国应采取积极措施，将作为监管者的政府部门和作为管理者的经办机构独立开来，并建立规范的信息披露机制。这样，不仅可以避免政府靠强势地位随意挪用养老基金，也能增强养老基金管理机构的独立决策能力，提高管理效率。

(三)加快养老基金运作的市场化进程

在智利养老金系统中，多家养老基金管理公司参与竞争，这对于提高养老基金管理效率有很大帮助。我国虽然设立了个人账户，但却不能增值。因此可以适当借鉴智利的改革经验，将市场化竞争机制引入到基金的投资运营中，降低管理成本，提高养老基金管理运作的效率，最大可能地实现养老基金的保值增值[8]。具体做法可以考虑通过公开招标的方式由政府确定几家基金管理机构，如基金公司、保险公司、信托银行等来对养老基金进行市场化运作。

(四)促进投资渠道的多元化和分散化发展

智利的实践提供了一个养老基金与资本市场互动发展的良好例证，且其一个突出特点就是投资渠道多元化和分散化。我国城镇企业职工养老保险制度明确规定，基金结余额应全部购买国债和存入专户，禁止投入其他金融和经营性事业[9]。这就严格限制了我国养老基金的投资渠道，增大了由通货膨胀引起的基金贬值的风险。因此，应合理放宽投资领域的限制，调整和创新金融工具，尝试多元化的基金投资，为养老基金的增值拓展空间。

[1]Kritzer，Barbara E.Chile’s Next Generation of Pension Reform[J].Social Security Bulletin，2008，68(2):69－84.

[2]Solange Berstein.The Chilean Pension System:Facts and Challenges[M].Superintendent of AFP，Presentation for the OECD(Chile:2006).

[3]Bernstein，Solange.Chilean Pension Reform:Coverage Facts and Policy Alternatives[J].Journal of Latin American and Caribbean Economic Association，2006，6(2):227－279.

[4]Marcel.Elderecho a una vida digna en la vejez:Hacia un contrato social con la prevision en Chile[EB/OL].[2006－06 －23].http://www.consejoreformaprevisional.cl.

[5]Alberto Arenas de Mesa，Carmelo Mesa-Lago.The Structural Pension Reform in Chile:Effects，Comparisons with Other Latin American Reforms and Lessons[J].Oxford Review of Economic Policy，2006，22(1):149 －167.

[6]James E，Song X.Annuities Markets around the World:Money’s worth and risk Intermediation[C].World Bank Working Paper，2001.

[7]刘行喆.中国城镇养老保险个人账户空账达2.2万亿[EB/OL].[2012 － 12 － 18].http://www.cs.com.cn/ssgs/hyzx/201212/t20121218_3783973.html.

[8]翁枫.智利的养老保险制度对我国社会保障模式的启示[J].现代商业，2010(12).

[9]黄阳涛，周蕾.智利养老金制度模式对我国的借鉴意义[J].湖北财经高等专科学校学报，2011，23(4).