正确认定行政相对人主体性质

■文/肖才阳 万祖俊 陈荣章

在质监行政执法中，不论是简易程序还是一般程序的行政处罚，如何正确认定行政相对人，直接影响到整个行政案件的处罚是否正确、是否合法，如果认定出错，将会导致执法违法的情况发生，甚至行政败诉。在认定行政相对人时，如何正确界定公民、法人或者其他组织？笔者结合执法实践，作如下分析与探讨。

公民（自然人）

我国的《民法通则》中同时使用了“自然人”和“公民”两个概念。实际上，“自然人”和“公民”这两个概念在内涵和外涵上都是不同的。公民是指具有一个国家的国籍，根据该国的法律享有权利和承担义务的自然人；而自然人，则是指一切具有自然生命形式的人。在中国境内，公民仅指中华人民共和国公民；而自然人则不仅包括中国公民，也包括外国公民和无国籍人。可见，“自然人”的范围大于“公民”的范围。在《民法通则》中将“公民”与“自然人”是并用的。该法第八条第二款明确规定：“本法关于公民的规定，适用于在中华人民共和国领域内的外国人、无国籍人，法律另有规定的除外”。因此可解释为在我国现行民法上，这两个概念是通用的。但是，在1999年10月1日起施行的《合同法》的第二条中，则只使用了平等主体的“自然人”的提法。

（一）对个体工商户的认定。《民法通则》第二十六条规定：“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户”。个体工商户的主体是个体劳动者。这里所说的“户”既包括从事工商经营的公民个人，也包括从事工商劳动经营的家庭。个体工商户经国家主管机关核准登记领得营业执照后便可在核准的业务范围内独立进行工商业经营活动，在其业务经营活动范围内享有民事主体资格。依据最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》（以下简称《民法通则意见》）第四十一条及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》（以下简称《民事诉讼法意见》）第四十六条，起字号的个体工商户在民事诉讼中应以营业执照登记的业主（户主）为诉讼当事人，同时在法律文书中注明登记的字号。该规定明确了户主作为公民的法律地位。

【案例1】张三是一个体工商户，从事眼镜加工制作，开办的眼镜店依法登记为“宏达眼镜店”，现在加工经营中违反了质监部门的法律法规，本案中的违法主体是张三还是宏达眼睛店？依据《民法通则意见》第四十一条规定，行政相对人是张三，文书中的被处罚（单位）人应表述为“张三（宏达眼镜店）”。

【案例2】假设上述案例中“宏达眼镜店”的营业登记业主是张三，而实际的出资人及经营利润归属者均是李四。问：本案应对谁进行处罚?依据《民事诉讼法意见》）第四十六条第二款规定，个体工商户营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人。因此，张三和李四为共同责任人，应对违法行为人或直接责任人进行处罚。

（二）对个人合伙的认定。个人合伙是指两个以上的公民，按照协议各自提供资金、实物、技术等合伙经营，共同劳动。依据《民法通则意见》第四十五条，将个人合伙组织在诉讼中的地位分为两类：①起字号的，以登记的字号为诉讼当事人，合伙负责人为诉讼代表人；②未起字号的，以全体合伙人为共同诉讼人，合伙人人数众多的，成立代表人诉讼。但《民事诉讼法意见》第四十七条对此作出了不同规定：不论起字号与否，个人合伙的全体合伙人在诉讼中均为共同诉讼人；起字号的应在法律文书中注意登记的字号；全体合伙人人数众多的，成立代表人诉讼。《民法通则意见》颁布行于1988年，《民事诉讼法意见》颁行于1992年，依照新法优于旧法的原则，应以《民事诉讼法意见》第四十七条为准。但个人合伙组织在诉讼中的地位有别于合伙企业组织。依据《民事诉讼法意见》第四十条及《合伙企业法》的相关规定，合伙企业是经依法登记并领取营业执照的营利性组织，在诉讼中享有诉讼当事人地位，并不以全体合伙人为诉讼当事人。

【案例3】甲、乙、丙、丁等12人订立书面合伙协议，成立一个合伙组织，合伙字号为“五星食品厂”。现在生产经营活动中违反质监部门的法律、法规，本案应以谁为行政相对人？

【案例4】甲、乙、丙、丁等12人经依法核准登记，设立一合伙企业，企业名称为“五星食品厂”，现在生产经营活动中违反质监部门的法律法规，本案应以谁为行政相对人？

案例3中，甲、乙、丙、丁等12人成立的是个人合伙组织，应以该12个合伙人为共同违法；而在案例4中，甲、乙、丙、丁等12人成立的是合伙企业，应以合伙企业本身五星食品厂为违法主体。由于在例3中共同违法行为人为12人，成立了人数确定的多数人之诉，该12人应推选代表人（比如推选甲）。依照《民法通则意见》第四十五条第二款，该诉讼代表人的诉讼行为，对全体合伙人自然发生法律效力。

但在例4中，我们假设甲为合伙企业负责人，其代表合伙企业参加诉讼，则甲与合伙企业“五星食品厂”的关系相当于一个法定代表人与法人的关系，故甲的诉讼行为（代表行为）即视为被代表人“五星食品厂”的行为，其诉讼行为对合伙企业当然有效。换言之，这里并不成立人数确定的多数人之诉。

法人

（一）我国的《民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。根据我国的立法标准，可将法人分为企业法人和非企业法人。企业法人分为公司法人和非公司法人，公司法人包括有限公司法人和股份公司法人；非公司法人包括工厂、厂矿、商店、农场等。非企业法人分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人和基金会法人。企业法人从核准登记手续办理完毕，依法领取营业执照之日起享有民事权利能力；非企业法人不需办理法人登记的，自成立之日起具有民事权利能力，需要办理法人登记的，从核准登记手续办理完毕之日起取得民事权利能力。

（二）我国《公司法》第二条及第一百九十二条区分中国公司与外国公司时，采用了“准据法+设立地”的复合标准立法主义，即依据中国公司法且在中国境内设立的公司属中国公司，否则为外国公司，所以中外合资经营企业法人属中国企业法人。

（三）法定代表人与法人的关系：法定代表人与公司法人在内部关系上可能存在也可能不存在劳动合同关系，如存在，则法定代表人属于雇员的范畴。但在对外关系上，法定代表人对外以法人名义进行民事活动时，其与法人之间并非代理关系，而是代表关系，且其代表职权来自法律的明确授权，故不另需法人的授权委托书。因此，法定代表人对外的职务行为即为法人行为，其后果由法人承担（《民法通则》第四十三条）。

【案例5】王某是甲公司的法定代表人，以甲公司名义生产、销售农资产品30日后，王某意外死亡。该批农资产品经质监部门随机抽样检查为劣质产品，要立案查处，追究甲公司的行政责任。甲公司新任法定代表人李某以王某死亡，且未经董事会同意，属于个人行为为由，不应承担行政责任。本案中，王某作为甲公司的法定代表人，又是以甲公司的名义进行生产销售的，当然为职务行为，故违法责任主体为甲公司，而非王某。现作为法定代表人的王某虽已死亡，但不影响已经发生的效力，法定代表人的行为并不因其死亡而失效。法定代表人在其职权范围内，以法人的名义，代表法人进行的各种行为就是法人的行为。如果法定代表人在其职权范围内从事法律禁止的其他活动，损害国家利益和社会公共利益的，除法人承担责任外，对法定代表人可以给予行政处分、罚款、构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【案例6】某农资公司经理法定代表人王某购进一批农药存放在公司销售仓库内，质监部门在执法打假中，随机抽样结果为劣质产品，经查证，该批农药系该公司经理王某和两位副经理李某、江某三人达成合伙协议后共同筹资私自购进并进行销售的，已经销售农药的利润被三人均分。且王某在购买和销售时均已自己的名义进行。本案应对谁进行处罚？本案中，虽然王某是该公司的法定代表人，但是其以个人名义从事经营活动，就应以个人名义承担权利和义务。此农药系该公司经理王某和两位副经理李某、江某三人达成合伙协议后共同筹资私自购进并进行销售，且所得利润三人已经均分，三人的共同行为符合个人合伙的要件，应视为个人合伙关系，而王某则是个人合伙的代表人。因此，应以个人合伙作为行政相对人。质监部门应根据三人的违法事实、情节等，确定行政责任的大小，并予以处罚。

其他组织

（一）其他组织是指那些不具备法人条件而未取得法人资格，但有一定的组织或名称，能够独立承担民事责任，并设有代表人或管理人的组织。该种组织依法可以作为民事诉讼的当事人，以自己的名义起诉、应诉，享受权利和承担义务。《民事诉讼法意见》第四十条对其他组织作了九项界定，在这个《意见》中最高人民法院对民事诉讼中的其他组织进行了解释。因此，质监部门在行政处罚中对于其他组织的认定也应当参考该《意见》的司法解释，做到合理、合法的界定行政相对人。

【案例7】2012年10月8日，甲、乙两人约定合伙生产经营肥料，并依法申请成立了民盛有机无机复混肥厂（以下简称复混肥厂）。双方书面合同明确协定，均有采购和推销的权利和义务。经营的盈利与亏损及其它风险按50%分别分配和承担。在生产过程中自查发现一批肥料的产品质量不合格。甲立即提出该批肥料不准出厂，要求作技术处理，并征求了乙的意见。12月9日，乙私自将该批准备作技术处理的肥料便宜销售给了丙，丙在使用中发现质量有问题，后经质监部门抽样送检，结果判为不合格产品，遂立案查处。此时，甲才知道乙私自销售该批肥料，且未经本人同意。认为属于个人行为，不该把行政责任归究到复混肥厂。问：谁是本案的责任主体？根据《民事诉讼法意见》第四十条对其他组织作的界定，依法登记领取营业执照的合伙组织应为其他组织。丙来该厂购买肥料，乙以该厂名义销售，买卖合同的主体应为丙和复混肥厂。因此，复混肥厂是本案的责任主体。至于乙未经合伙人同意销售不合格肥料，是其合伙组织内部管理问题，甲不能因此主张复混肥厂无责任。

（二）企业法人的分支机构属民法中的其他组织范畴，分支机构可在登记核准的范围内以自己名义从事民事活动，分支机构具有相对独立的民事主体地位。分支机构在经营过程中涉诉的，应以谁为诉讼当事人呢？有以下三种情形：

（1）依法设立且领取营业执照的分支机构，法人、分支机构为共同诉讼当事人；也可以分支机构为当事人。

【案例8】省利达有限责任公司县分公司使用未经定期检验的特种设备，经县特种设备安全监察部门责令限期改正而逾期仍未改正，经查，县分公司在当地工商部门取得了营业执照。本案是以省公司还是以县分公司为违法主体？依据《民事诉讼法意见》第四十条第（五）项，符合依法设立且领取营业执照的分支机构，具备担当诉讼当事人资格，在诉讼中直接作为原告或被告出现。但在我国司法实践中，人们常常将法人、分支机构作为共同被告一并起诉，于法理亦有依据（参见《担保法解释》第一百二十四条）。但不论只起诉分支机构或一并起诉法人、分支机构，都是以承认分支机构的诉讼主体资格为前提的。分支机构在经营中引致的责任均可先以分支机构的相对独立财产支付，不足部分再以法人财产支付。因此，质监部门应对省公司进行调查取证，确定县分公司具有民事责任能力的，可以作为违法主体。

（2）中国人民银行、商业银行或保险公司的分支机构，分支机构为当事人。

【案例9】中国农业银行省县支行在经营活动中使用未经强制认证的人民币伪钞鉴别仪，质监部门要立案查处，是以中国农业银行、省支行还是以县支行为责任主体？依据《民事诉讼法意见》第四十条第（六）项、第（七）项，若该分支机构为中国人民银行、商业银行或保险公司的分支机构，则只能以分支机构为诉讼当事人。因此，县支行为责任主体。

（3）法人非依法设立的分支机构，或虽依法设立，但未领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人。

【案例10】商业总公司在县设立分公司，分公司经销的商品印有未经核准注册（备案）的商品条码，经查，该分公司并未在该县工商局登记，质监部门查处时，是以商业总公司还是以分公司为责任主体？依据《民事诉讼法意见》第四十一条，法人未依法设立或虽依法设立，但未领取营业执照，这两种情形下，分支机构无诉讼当事人资格，仍应以设立分支机构的法人为诉讼当事人。因此，应以商业总公司为责任主体。

综上，在行政执法实践中，当行政法的规定出现空缺，与民法学的法律关系具有类同的性质时，行政机关可以选择适用民法的有关一般法理规定。但对于行政相对人的责任能力、法律地位等最基本的法理问题，如果不能正确作出分析，就会影响行政相对人的相关权益，对于法律责任主体认定的准确与否，也直接影响到行政机关作出行政处罚的确定力、公信力和执行力。因此，建议在我国的行政立法体系中，对行政相对人的界定有一个明确的规定，有助于完善我国的行政法治，确保依法行政，对完善我国的行政诉讼制度也起到推动作用。