基于“六普”数据的新疆养老服务体系建设思考

王朋岗 (石河子大学绿洲社会经济与屯垦研究中心，新疆 石河子 832003)

新疆地处我国西北边陲，是一个多民族聚居的地区。“六普”数据显示，56个民族在新疆都有居住，其中汉族人口占总人口的40.48%，而少数民族人口占59.52%。在这样边疆多民族聚居地区，其社会管理创新面临很多挑战，老年人的养老问题就是其中之一。但是一直以来，由于多种原因的限制，对新疆老年人口、老年服务体系建设以及老龄化发展趋势等方面都缺乏专门、深入的调查研究。本文试图基于“六普”数据对新疆养老服务体系建设有所思考。

1 未来新疆人口老龄化进程将快于全国，新疆养老服务体系建设压力较大

按照国际社会公认的≥60岁老年人口占总人口的比重超过10%即进入老龄化社会的标准，我国整体已于1999年进入了老龄社会。“六普”数据显示，新疆≥65岁人口比例达到6.48%，≥60岁人口比例达到9.66%，同时“六普”数据显示，全国≥65岁人口比例达到8.92%，≥60岁人口比例达到13.32%。可见，当前新疆人口老龄化的程度滞后于全国。

但是在发展速度方面与全国相比，在1982年～1990年，新疆≥60岁人口和≥65岁人口的年均增长率均低于全国平均水平，但是在随后的1990年～2000年和2000年～2010年，新疆≥60岁人口和≥65岁人口的年均增长率均高于全国平均水平。可见，新疆人口老龄化的速度高于全国。见表1。

表1 1982年以来新疆与全国老年人口年均增长率(%)

图1 “六普”新疆人口金字塔

在未来人口老龄化的程度和规模方面，从“六普”新疆人口的金字塔可以看出未来新疆的人口老龄化形势会越来越严峻。见图1。2020年之前，由于上世纪六七十年代生育高峰期出生的人口还未进入老年，数量相对增加缓慢;2020～2040年，于上世纪六七十年代出生人口陆续进入老年，新疆老年人口数量将急剧增加;2040年～2050年是人口老龄化的高峰期，这一阶段人口老龄化增速有所缓慢，但老龄化程度会持续升高，2050年时达到最高值，老年人口数量将达到669.99万，人口老龄化比例将会达到33.19%〔1〕，成为重度老龄化的地区。2006年全国老龄工作委员会办公室发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，我国人口老龄化将经历2001～2020年的快速老龄化阶段、2021年～2050年的加速老龄化阶段和 2051～2100年的稳定重度老龄化阶段，并预测2020年老龄化水平将达到17.17%、2050年老龄化水平推进到30%以上〔2〕。与全国老龄化进程相比，新疆虽然进入老龄化社会比全国晚近11年，但是到2050年将与全国同步进入重度老龄化社会。可见，新疆人口老龄化的发展速度将大大加快。

对此，必须清醒地认识到新疆人口老龄化的严峻形势以及解决老龄问题的任务将越来越重;随着老年人口规模越来越大，老龄事业发展需要的投入也将越来越多;由于老年人口增速快，社会保障的压力将越来越大;由于老年人口寿龄高、空巢多，社会养老服务要求将越来越高。过去新疆经济社会发展水平不高、各级政府投入有限、社会参与不足，新疆养老服务体系的发育迟缓。截止2009年，新疆现有各类养老机构519家，床位数18 990张，老年人拥有床位数比例为0.89%，与自治区到2010年达到1.2%要求，还有一定差距〔3〕。由此可见，目前新疆养老服务体系的发展滞后于人口老龄化的发展，无法满足日益增长的养老服务需求。今后，随着新疆人口老龄化进程的进一步加快，养老服务体系建设的压力较大，各级政府必须对其的重要、紧迫性以及潜在的经济社会发展影响有充分的认识，在建设用地、资金投入、政策落实等方面要给予应有的重视。另外，各级党委政府要加强对养老服务发展的整体规划，从城市、土地利用规划等角度来考虑这一问题，立足长远发展和养老服务需求来对养老服务机构的建设进行统一布局和谋划，防止养老机构的建设处于零星和混乱的状态。

2 人口老龄化程度的城乡差异较明显，必须高度重视农村少数民族老年人的养老问题

改革开放以来，我国出现了大规模的从乡村到城镇的人口流动，国家人口计生委发布《中国流动人口发展报告2012》显示，2011年，我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国总人口的17%〔4〕，流动人口的增加是我国城镇人口增加的主要原因。“六普”数据显示，我国城镇人口比重已达50.27%，农村大量中青年人口流向城市，从而导致农村老年人口比重上升，≥60岁老年人口占农村总人口的比重为14.98%。可见，从全国整体来看，农村的人口老龄化程度高于城镇。而新疆作为我国西部的经济欠发达省份，对内地流动人口的吸引力相对较弱，再加上新疆作为多民族聚居区，“六普”数据显示，新疆农村少数民族人口占全部少数民族人口的75.90%，大量农村少数民族人口由于受教育程度、语言等原因，在一定程度上阻碍了新疆农村人口尤其是少数民族人口向城镇的流动。“六普”数据显示，新疆的城镇人口占总人口的比重为42.79%，从而导致新疆农村60岁及以上老年人口占全部老年人口的比重为52.47%，占农村总人口的比重为8.86%，低于城市(10.92%)和镇(10.37%)。见表2，表3。

表2 全国老年人口的城市、镇和乡村分布情况

表3 新疆老年人口的城市、镇和乡村分布情况

虽然新疆农村的老龄化程度低于城镇，但是由于新疆农村老年人口中有23.57%分布在喀什地区、12.38%分布在阿克苏地区、11.94%分布在和田地区，这三个地区的老年人口合计占新疆全部农村老年人口的47.89%，同时这三个地区也是少数民族聚集区和新疆贫困的高发区。因此，虽然新疆农村地区的老龄化程度不高，但是农村地区的老年人有近一半分布在少数民族聚居区和贫困高发区，这些地区的老年人养老问题必须引起重视，将这些地区的扶贫政策与老年人的社会保障制度建设、医疗卫生服务以及养老问题结合起来考虑是较好的途径。

3 新疆人口老龄化区域差异较大，相关政策应考虑地区经济条件差异

从“六普”数据看，新疆人口老龄化呈现出明显的区域不平衡，东疆、北疆的人口老龄化程度高于南疆地区，这可能和南疆地区少数民族人口比重较高有关系，因为新疆作为少数民族地区，计划生育开展的时间普遍晚于全国其他大多数地区。汉族人口是在70年代中后期才开始实行计划生育，而少数民族计划生育直到1988年才开始进行，并且新疆少数民族计划生育政策实行的是比汉族多一胎的政策，即“城镇汉族妇女一般可生育一个孩子，少数民族夫妇一般可以生育两个孩子，农牧区汉族夫妇一般可以生育两个孩子，少数民族夫妇一般可以生育三个孩子”〔5〕。这样的计划生育政策，在客观上使南疆地区的人口老龄化步伐慢于东疆和北疆地区。

按照国际上60岁及以上人口占总人口的比重＞10%就进入人口老龄化社会这一标准，具体来看:东疆和北疆地区的吐鲁番地区 (8.77%)除托克逊县 (10.06%)外、伊犁地区(9.31%)除奎屯市 (14.07%)和霍城县 (11.29%)外、阿勒泰地区 (9.31%)除阿勒泰市 (12.01%)和福海县(10.41%)外，这三个地区其他所有县市都还没有进入人口老龄化社会;而东疆和北疆地区的其他地州市除哈密地区(11.82%)的伊吾县 (7.63%)和塔城地区的托里县(7.39%)外的乌鲁木齐市(11.05%)、五家渠市(16.94%)、昌吉州 (12.77%)、石河子市 (15.83%)、克拉玛依市 (10.55%)、博州 (10.46%)所有县市均已经进入人口老龄化社会。而南疆地区的巴州 (9.66%)除焉耆(10.99%)、和静县 (10.25%)、和硕县 (10.37%)博湖县(12.87%)外、阿克苏地区 (8.66%)、克州 (7.60%)、喀什地区 (8.03%)除岳普湖县 (11.13%)外以及和田地区(7.45%)的全部县市均还未进入人口老龄化社会。另外，从新疆的98个县级行政区划来看，按照上面的标准，“六普”数据显示，新疆已有39个县级行政区划进入人口老龄化社会，占新疆全部98个县级行政单位的39.80%，其中60岁及以上人口占总人口的比重在14%以上县级行政区划的有五家渠市 (16.94%)、石河子市 (15.83%)、沙湾县(14.81%)、玛纳斯县 (14.52%)、奎屯市 (14.07%)和吉木萨尔县 (14.00%)，其他59个县级行政区划还未进入人口老龄化社会，其中60岁及以上人口占总人口的比重在7%以上的有和田市 (6.55%)、昭苏县 (6.61%)、图木舒克市(6.61%)、富蕴县 (6.66%)、且末县 (6.81%)、于田县(6.86%)、阿拉尔市 (6.86%)、青河县 (6.92%)、民丰县(6.93%)。可见，新疆人口的老龄化程度区域差异较大。

目前，新疆人口老龄化较高的地州市主要有乌鲁木齐市、哈密地区、五家渠市、昌吉州、石河子市、奎屯市、克拉玛依市、博州、塔城地区，虽然这些地区都分布在东疆和北疆地区，但是这些地州市在经济发展和财政实力方面差异较大，能用于养老服务体系建设的人、财、物也差异较大。2006年自治区出台了《关于加快发展养老服务业的意见》(新政办发〔2006〕157号)，但是该文件属于指导性文件，没有具体的优惠措施，可操作性不强。随后乌鲁木齐市于2007年出台了《乌鲁木齐市关于鼓励和促进社会力量兴办养老福利机构的若干意见》，制定了鼓励和促进社会力量兴办养老福利机构的具体优惠政策。2011年3月克拉玛依市出台了《克拉玛依市支持社会力量兴办福利机构暂行办法》，《办法》对符合条件兴办福利机构的优惠政策涉及一次性床位补贴、运营经费补贴、鼓励金融机构的贷款支持等十余项。2012年10月，自治区人民政府出台了《关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》(新政发〔2012〕87号)，从开办补助、税费优惠、运营补助以及给予优先用地权等方面，进一步细化了对社会力量兴办养老服务业的优惠政策。开办补助方面，自治区财政负担床位达到100张 (含)以上的民办养老机构的开办补助，而对于床位100张以下的由当地财政给予一次性开办补助，民办养老服务机构按入住满1个月以上的老年人实际占用床位数计算全年平均数，给予每人每月100元的运营补贴，自治区、(市、)财政各承担50%。在社区开办的居家养老服务机构的个人、社会组织、企业单位，由县 (市、区)财政给予适当运营补助〔6〕。截至目前，作者通过网上搜索发现除乌鲁木齐市和克拉玛依市外其他地区还没有出台鼓励社会力量兴办养老机构的具体实施办法。因此，作者认为，该政策不应该一刀切，而应该要考虑不同地区的经济条件，自治区财政应加大对经济条件较差地区的补贴投入，而对于以上人口老龄化较严重的地区中经济条件较好的地区应该加快出台鼓励社会力量兴办养老机构的具体实施办法。

4 “空巢老人”比重较高，且主要分布在城镇，必须加快城镇的养老服务体系建设

结合“六普”数据和分析的需要，此处“空巢老人”是指单身老人户和只有一对老夫妇的户。“空巢老人”家庭户的规模及其占当地有60岁及以上老年人口家庭总户数的比重可以更进一步说明该地区对养老服务体系的需求程度。“六普”数据显示，新疆有60岁及以上老年人口的常住人口家庭户户数为1 531 100户，占总家庭户户数6 705 607户的22.83%，其中“空巢老人”家庭户526 715户(781 082人)，占有60岁及以上老年人口的常住人口家庭户总数的34.40%，而全国的这一比重为32.65%。而新疆有65岁及以上老年人口的常住人口家庭户中“空巢老人”家庭户为34.34%，也高于全国的31.77%。

在城乡分布方面，居住在城市的“空巢老人”家庭户有208 074户，占城市中有60岁及以上老年人家庭户总数的46.22%，占全疆“空巢老人”户的39.50%;居住在镇的“空巢老人”户有109 380户，占镇中有60岁及以上老年人家庭户总数的45.37%，占全疆“空巢老人”户的20.77%;居住在乡村的“空巢老人”户有209 261户，占乡村中有60岁及以上老年人家庭户总数的24.92%，占全疆“空巢老人”户的39.73%。由此可见，新疆的“空巢老人”家庭户主要分布在城镇，居住在城镇的“空巢老人”家庭户占全疆“空巢老人”家庭户的60.27%。另外，新疆城镇中有60岁及以上老年人的家庭有近50%是“空巢老人”，这在一定程度上说明城镇对养老服务体系尤其是养老机构的需求更强。但是，目前新疆的养老机构却大多数分布在农村，主要为农村敬老院。全疆共有敬老院395家，占全疆养老机构总数的76.1%;全疆共有城市养老机构124家，占全疆养老机构总数的23.9%〔7〕。因此，新疆今后应首先加快城市养老服务体系的建设。

从全疆“空巢老人”家庭户的地区分布来看，该地区“空巢老人”家庭户占全疆“空巢老人”家庭户的比重在10%以上的有乌鲁木齐(20.26%)、昌吉(12.27%)、伊犁(10.16%)，这一比重高可能和当地总人口规模有关。另外，“空巢老人”家庭户占当地有60岁及以上老年人口家庭总户数的比重超过全疆平均水平的有乌鲁木齐(46.05%)、克拉玛依(54.96%)、哈密(42.79%)、昌吉(49.42%)、博州(40.44%)、巴州(39.28%)、塔城(48.06%)、阿勒泰(38.71%)、石河子市(49.71%)、阿拉尔市(45.82%)、五家渠市(61.26%)。见表4。

作为新疆自治区首府的乌鲁木齐市，早在2000年已经进入人口老龄化社会，其经济条件在新疆应该是处于领先地位的，其老年人口以及“空巢老人”的规模和比重都在全疆处于第一位，但是目前乌鲁木齐市养老服务体系的发展还不尽如人意。由于秉承儒家文化及伊斯兰教伦理理念，子女送老人到养老机构会遭到邻居、亲戚和朋友的斥责，另外大部分老人也不愿意离开家庭，所以家庭养老仍是乌鲁木齐当前养老模式的主体〔8〕。但是，随着家庭规模的进一步小型化，每对夫妇需要负担的老人数量的增加，以及代际分户居住的增多，传统的家庭养老面临严峻的挑战，急需社会养老服务体系的支撑。乌鲁木齐市从2006年开展社区居家养老服务试点工作，目前此项工作已经在大部分社区开展。但是，乌鲁木齐市现有的社区老年人福利服务设施和家政服务组织十分匮乏，远不能满足老年人的要求。全市社区养老机构仅仅只有天山区前进东路社区一家正式的社区托老站。同时，社区养老服务还存在着设备陈旧、服务水平低、项目单一、布局和结构不合理，养老服务的工作人员整体素质不高，缺乏专业的老年知识等〔9〕。从社区养老的发展来看，乌鲁木齐社区养老服务目前还存在政策缺乏统一的协调、运作机制和保障;资金短缺，来源方式单一;社区服务工作不能适应社区养老的发展;社区养老的宣传力度不大，对社区养老的认识不足等问题〔10〕。在养老机构方面，乌鲁木齐市平均每千名老人有养老床位8.7张，距民政部《养老体系建设“十二五”发展规划》每千名老人拥有养老床位30张的要求还有较大差距，养老供需矛盾仍较为突出〔11〕。此外，乌鲁木齐市养老机构的发展还存在规模较小、资金投入不足、优惠政策较难落实、管理体制不灵活及工作人员素质较低、设施不完善、服务内容单一且服务质量不高等方面的问题〔12，13〕。可见，作为新疆自治区首府的乌鲁木齐市的养老服务体系建设与内地城市的养老服务体系发展还存在较大差距，新疆其他城市的养老服务体系建设肯定更加滞后。因此，各地必须高度重视城镇养老服务体系的投入、建设和政策支持，加快构建居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。

表4 “六普”新疆“空巢老人”家庭户地区分布

4 小结

虽然目前新疆的人口老龄化程度滞后于全国，但是发展速度高于全国，并且未来新疆的人口老龄化形势会越来越严峻。人口老龄化将会给社会经济发展带来一定的问题和压力，尤其是在社会经济发展程度不高情况下提前到来的老龄化社会，将会使问题变得更加严重，因此，对于人口老龄化所带来的问题必须引起高度重视。新疆人口老龄化程度在城乡之间差异较大，虽然新疆农村地区的老龄化程度不高，但是农村地区的老年人有近50%分布在少数民族聚居区和贫困高发区，对于这些农村地区的老年人当前面临的最为重要的问题应该是如何脱贫和增加收入，将这些地区的扶贫政策与老年人的社会保障制度建设、医疗卫生服务以及养老问题结合起来考虑是较好的途径。而对于新疆城市(尤其是老龄化程度较高、老年人口规模较大城市)的老年人来说，社会养老服务体系发展滞后，无法满足日益增长的养老服务需求是当前急需解决的问题。因此，对于新疆整体的人口老龄化严峻形势要有清醒的认识，未雨绸缪，早做谋划。也要认识到城市和农村老年人的需求差异，采取各有侧重的战略，也许是当前解决新疆人口老龄化问题和养老服务体系建设的最佳选择。

1 张冬梅.新疆老年人口年增10.3万，整体迈入老龄化〔EB/OL〕.(2010-05-07)〔2012-10-23〕.http://news.iyaxin.com/content/2010-05/07/content_1764723.htm.

2 全国老龄工作委员会办公室.中国人口老龄化发展趋势预测研究报告 (全文)〔EB/OL〕.(2006-02-24)〔2012-10-25〕.http://www.china.com.cn/chinese/news/1134589.htm

3 新疆维吾尔自治区发展和改革委.2011年新疆养老服务总结和试点意 见〔EB/OL〕.(2011-04-20)〔2012-11-23〕.http://www.xjdrc.gov.cn/content.jsp.urltype=news.News Content Url＆wbtreeid=9930＆wbnewsid=104351

4 孙铁翔.人口计生委发布《中国流动人口发展报告2012》〔EB/OL〕.(2012-08-07)〔2012-11-23〕.http://www.gov.cn/jrzg/2012-08/07/content_2199409.htm

5 跨世纪的中国人口(新疆卷)编委会.跨世纪的中国人口(新疆卷)〔M〕.北京:中国统计出版社，1994:165.

6 杨英春.新疆民政厅:社会力量办养老机构可享优惠〔EB/OL〕.(2012-11-27)〔2012-12-23〕.http://www.ts.cn/news/content/2012-11/27/content_7487025.htm

7 新疆维吾尔自治区发展和改革委.加快构建新疆基本养老服务体系的措施建议〔EB/OL〕.(2011-04-05)〔2012-12-23〕.http://www.xjdrc.gov.cn/content.jsp?urltype=news.News Content Url＆wbtreeid=9930＆wbnewsid=102145

8 李润芝.乌鲁木齐多民族聚居城市养老模式研究成果推介〔J〕.中共乌鲁木齐市委党校学报，2009;(1):19-22.

9 马晓燕.乌鲁木齐市城市社区养老服务模式探讨〔J〕.边疆经济与文化，2010;(9):37-8.

10 徐玉涛.乌鲁木齐市社区养老模式浅析〔J〕.洛阳师范学院学报，2010;(4):165-8.

11 赵 军，贾春霞.乌鲁木齐多措并举助推养老机构发展〔EB/OL〕.(2012-10-15)〔2012-12-23〕.http://www.tianshannet.com.cn/news/content/2012-10/15/content_7327671.htm

12 付再学.乌鲁木齐市养老机构中存在的问题与对策分析〔J〕.新疆大学学报(哲学·人文社会科学版)，2008;(4):82-7.

13 王晓辉，王卫平，余国新.乌鲁木齐市养老机构发展研究〔J〕.人力资源管理，2011;(10):77-9.