广州新型城市化发展中的工会建设与创新

广州工会建设课题组

在经历快速的经济增长和急剧的城市化之后，广州的经济社会发展进入了一个新的阶段。从经济总量和收入水平来看，广州地区已经迈入中等收入发展阶段；从工业化发展来看，广州的工业化已步入工业化后期；从城市化进程看，广州城镇地区的常住人口大量聚集，城镇人口比重远超农村人口，城市化程度位居全国前列。以上均为城市发展在数量上的体现，但从城市发展的质量来看，可以发现，社会建设与经济建设不匹配、社会管理滞后、社会领域还远未发育成熟。同时，社会利益格局以及职工队伍也正发生着巨大变化。

正是对经济社会发展问题的体认，广州提出要走新型城市化发展之路，要在系统创新型城市化发展理念的基础之上，全面提升城市文明程度。新型城市化的发展是涉及城市经济、社会、文化等多领域协同推进、改革创新的事业。工会作为党领导下的职工自愿结合的群众组织，在代表与维护职工群众的合法权益、困难职工帮扶、劳动者教育培训等方面一直发挥着积极的作用，对于促进改革发展与稳定有着不可替代的独特作用。在新型城市化发展中，工会面临着进一步在组织建设、功能履行、服务提供上进行创新实践的挑战，以及承担建设枢纽型社会组织体系的重任。

在本项研究中，课题组综合运用多项调查方法，采用包括向企业职工和工会主席发放问卷、召开专题座谈会、深入访谈等方式，走访了区（县级市）总工会、街道工会、行业工会、企业工会、社工组织，收集了大量资料和数据，同时结合相关法律文件、资料，梳理和总结了广州市工会工作的成效与特点，分析了工会工作所面临的挑战，并在此基础之上提出了广州工会建设与创新的思路，以及工会建设枢纽型社会组织体系的建议。

广州市工会建设的成效

工会组织规模大幅提升

在经济发展和经济体制变迁的背景下，广州市工会积极调整工作思路，以适应多种经济组织形式不断出现的新情况，有力推动了工会组织规模的大幅提升。我市工会组织规模的扩大不仅表现在基层工会数量和全市工会会员人数的增加，还表现在工会的组织形式多样化方面。在巩固原有的企事业单位工会的基础之上，工会组织的策略调整在以下方面取得了重要突破：通过以党建带工建，大力推进区域性、行业性工联会组建，全力推进非公企业组建工会等措施，把包括农民工、劳务工在内的广大职工组织到工会中来，不断扩大工会的组织规模和参会人数；针对外资企业建工会难的问题，有针对性地开展工作，目前在穗投资的主要跨国公司工会组建率达到九成以上；不断创新基层工会的组织形式，发展社区工会、大厦工会等，拓宽工会覆盖面。

根据广州市总工会统计数据显示，从2002年到2011年，广州市无论是基层工会组织数量还是全市工会会员人数，均有较大幅度增长。在这10年间，基层工会数量的增长幅度高达580%，工会会员人数的增长幅度达270%。

时 点（年）2002 2007 2011全市基层工会数（个）5234 27764 35613全市工会会员数（人）790670 2010648 2931549

维护职工权益取得显著成效

作为职工权益的维护者，广州市工会更新职工权益维护观念，在维权的制度建设、组织建设上取得了显著成效。首先，大力推进工资集体协商。广州市总工会在多年推行工资集体协商试点的基础之上，于2011年在全国率先推动出台《广州市劳动关系三方协商规定》。目前，各个区（县级市）全部开展了工资集体协商春季邀约行动，多个区（县级市）以及绝大多数的街镇将工资集体协商工作纳入本区（县级市）、街镇“共建和谐劳动关系企业、工业园与示范区”工作中。

其次，积极采取措施维护职工权益。2009年成立了广州市工会职工维权服务中心，建立健全工作制度，设立专项工作经费，配备专业人员，制定了《广州市总工会法律援助实施细则》，提供工会法律援助服务。

第三，积极参与群体性停工事件的处理，有效化解劳资矛盾。在分析劳资纠纷以及停工产生原因的基础上，市各级工会积极参与调处，运用法律和政策，为事件的顺利解决提供了有力的精神和政策支持。

积极探索工会主席职业化

长期以来，企业工会主席端着雇主的饭碗做工会工作，为职工谋取利益，存在着角色冲突，对工会工作开展不利。针对此种情况，广州市总工会积极探索，大胆实践，在行业工会中率先开展了工会主席职业化的探索，收到了良好的效果。职业化的工会主席能够把全部精力投入到工会工作中去，深入了解行业工人的需求，积极维护行业工人的利益，及时反映行业工人的诉求。实践证明，工会主席职业化在推进工会工作的开展方面起到了积极的作用。

创新工会服务方式，引入社工组织

在加强社会服务管理创新的大背景下，广州市出现了专门为异地务工人员服务的社工组织。广州市总工会创新工会服务方式，选择异地务工人员比较集中、社会服务管理任务比较繁重的海珠区凤阳街，建立了广州市首家引入专业社工机构管理、运作，集工会组建、帮扶、维权与开展活动于一体的一站式服务机构——广州市工会异地务工人员活动中心凤阳站。广州市总工会通过向社工机构购买专业服务的方式，为在社区工作生活的异地务工人员提供全方位的免费服务，扩大工会工作的领域和范围，提升服务的专业化水平。凤阳街工作站的建立和运作，不仅在凤阳街和海珠区收到了良好的效果，而且也为其他区（县级市）工会工作的开拓创新起到了积极的示范效应。

广州市工会建设面临的问题与挑战

在广州市工会建设和工会工作取得显著成效的同时，也面临着一些问题和挑战。结合本项目问卷调查数据和访谈资料来看，主要的问题有以下层面：

受访工人对工会的期待高，但了解少

从问卷数据来看，受访工人对工会有相对较高的期待，也有成为工会会员的意愿。62%的受访工人表示乐意参加工会；56%的受访者认为加入工会对自身有帮助；68%的受访者认为工会会员应该鼓励其他人参加工会。

我很乐意参加工会加入工会对于我来说是很有帮助的工会会员应该鼓励其他人参加工会不同意10%12%8%意见中立28%32%24%同意62%56%68%合计100%100%100%

但是，受访工人对企业工会的了解程度却不容乐观。在受访者当中，对企业工会表示非常了解和部分了解的比例共为41%，回答一般的为10%，而回答不了解和非常不了解的分别是34%和15%。也就是说，在受访者当中有接近一半的人对企业工会是缺乏了解的，说明基层的企业工会在活力程度和宣传发动上还有欠缺。

基层工会定位与作用限制

从本次对工会干部的调查结果来看，被访工会干部对工会多元职责和职能的认可程度是普遍较高的，对于“工会有责任为员工争取更好的工作条件和环境”、“工会有责任鼓励员工提高生产力”、“工会有责任教育员工要为国家的稳定和经济发展做贡献”的提法，平均分值都在比较重要以上。但被访者对于工会立场的态度上还是存在些微的差异，例如“工会的角色就是在员工和雇主之间扮演中立的调解员”的平均分值就稍高于“工会的角色应该是代表员工而不是雇主”，前者的平均分值是4.41分，而后者的平均分值则为4.13分，可见工会干部对于工会调解者身份的认同度更高，认为其更为重要。

注：平均分值的计算是通过对选项赋分之后计算加权平均值，“完全不重要”为1分、“不重要”为2分、“意见中立”为3分、“比较重要”为4分、“非常重要”为5分。

但在工会双重代理、双向维护的问题上，在国家利益与工人利益、企业利益与工人利益不一致，两种利益出现矛盾，工人利益与企业利益产生冲突时，都必然把工会推到两难境地，基层工会干部往往陷入不能作为的窘迫境地。

受访工人对工会的认同度不高

由于基层工会定位上存在的问题，一定程度上导致了受访工人对工会的认同度不高。在对“目前工会在维护工人权益上的作用有限”的回答中， 47%的受访者同意或者非常同意这一说法， 24%的受访者回答不知道，16%的受访者选择了意见中立，仅有13%的受访者不同意或非常不同意这一说法。

在对工会具体工作的评价上，受访者对工会工作的认同度也普遍不高，没有超过40%。如下图所示，在受访者对工会不同方面工作的评价上，认为工会在“对特困职工的救助”、“帮助解决员工社会保险问题”、“提供法律咨询或援助”、“改善员工福利待遇”等方面发挥作用的比例相对较高，约为36%；在“保障工作时间和休息休假”、“保障劳动安全卫生”、“改善工作环境”、“工作上较有保障（不容易被辞掉）”、“提供职业技能培训”、“改善企业内部管理”等方面，受访者认为工会能够发挥作用的比例在30%～32%之间；在“为工人争取较高的工资”方面，只有29.5%的工人认为工会在这方面有作用。工会工作认同度较低的状况，说明工会工作的实质效果还有待进一步加强。

工会干部的专业水平亟待提高

工会工作与工会建设需要有大批懂政策、精法理、懂经济的专业工会干部。随着《劳动合同法》、《就业促进法》、《社会保险法》、《劳动仲裁法》等专业劳动法律法规的相继出台，以及工资三方协商的制度化，都对工会维权工作的专业化水平提出了严峻的挑战。调研中发现，有些工会干部对新时期的要求和工运工作最新理论成果掌握不够，专业化水平不高，积极开展工作的动力不足，对工会工作的新问题和新趋势缺乏发展的眼光和积极有效的应对能力。

目前，专业化是阻碍工会干部素质提升的瓶颈。工会干部专业化是指工会干部按照专业化的标准，增强和完善专业理念、专业知识、专业技能、专业精神，需要掌握工会的基础理论和各项业务知识，掌握专业的工作方法。工会干部专业化的建设不是一蹴而就的，实现工会干部的专业化将不仅能为工会工作提供科学的理论指导，又能切实提高工作效率，改善工作效果。

从体力劳动者到技术工人的挑战

广州作为珠三角经济和社会发展的中心，在经济上，正经历着转型升级，着重发展高科技产业、高附加值制造业和现代服务业；在人口和劳动力结构上，随着人工成本的上升，产业对人工素质的要求也随之提高，技术工人的成长将成为经济增长的基础；在社会转型上，广州新型城市化发展要破解的难题之一是中等收入陷阱的问题，实现转型升级需要竭力提升劳工阶层的技能，扩大中产阶级的规模。但在调查中发现，受访工人的受教育程度属于初中及以下的还占28%，在某些工厂，流水线工人的基本读写能力尚有欠缺，缺乏基本的法律知识和维权意识，连自己签订的合同类型都不知晓，更无法理解工会的主旨和理念。工会的发展和工人素质的提高是一个相辅相成的过程，基层工会的行动力，在很大程度上取决于工人素质，低技能工人将成为当前工会工作的重点和难点。随着产业的转型升级，适合这部分工人的工作岗位必定不断减少，工会需要提供相应的职业技能培训、职业发展、技术转型的信息、渠道，一方面为工人争取过渡时期的合法权益，另一方面也要着力推动工人素质的提升。

广州市工会建设与创新的思路

工会发展要符合工人阶级队伍变化的特点

广州市工会的发展顺应了我国经济社会发展背景下渐进改革的历程，但需要认识到发展的路径依赖问题。成长于社会主义公有制经济体中的传统工会是一元化利益结构的产物，是国家政治生活中的一个政治化组织，处于辅助和附属的地位，很难说是劳动关系的有机构成部分。在劳动关系发生巨大变化、工人阶级队伍状况发生深刻变革的今天，工会需要承担起新的历史时期所赋予的新任务和新使命。广州市工会工作的建设与创新，首先要吻合工人阶级的变迁特点，积极合理回应工人多元的利益诉求，实现工人所期待的社会公平。工会建设与创新要紧抓发展契机，顺势而为。一般而言，在经济快速发展的时期，工人更容易形成企业意识，而不易形成工会意识，尤其是对于白领员工阶层更是如此。在经济发展低潮期，工人阶层因感受到生活的艰辛而更利于寻求一致的利益和团结精神。当前，广州的经济发展处于从高速增长转为平稳发展的阶段，这为工会建设与创新提供了时代机遇。

工会要发挥社会结构优化助推器的作用

广州新型城市化发展需要绕开“中等收入陷阱”和“增长的停滞”。推动经济的可持续发展要有合理的社会结构相配套，这是经济社会生活能够健康运作的基础。社会结构的优化需要通过制定公共政策来触动和修正。广州市工会在推动与维护劳动者权益相关的政策条例制定上已卓有成绩，在未来的发展中要着力循着影响政策的方向，进一步扩充政治资源，经过系统规划、前瞻设计，有方向、有目标、有步骤地进行政策研究和咨询，参与政策制定，保障工人权益，提升工人素质，促进劳资和谐，使之成为社会结构优化的助推器。近期，酝酿多年的收入分配制度改革方案拟定出台，其目的在于遏制不合理的贫富差距，兼顾效率与公平，更好地统筹各阶层的利益关系和利益要求，以促进社会公平正义。工会应利用改革方案出台的机遇，促成、监督改革方案的实施，进而完善劳动工资集体协商制度。

建设上下贯通、定位清晰的工会体系

目前的工会建设还存在着瓶颈效应和发展悖论，一方面是上层工会的宏观行为与基层工会的微观行动的瓶颈阻碍；另一方面是形式强大与实质弱小的悖论。促进广州市工会建设与创新，要从组织结构上寻求更进一步的突破,区域性产业工会、行业工会应成为工会工作的主体而更有作为。推动产业工会、行业工会组织体系和运行机制创新，将是加强工会组织自身建设、更好地维护工人合法权益、推动区域产业经济协调发展的重要选择。通过推动产业工会、行业工会的建设，致力于形成产业工会—行业工联会这种按产业链性质上下贯通的组织体系，建立不同形式的协商机制和社会对话，强化与对应的政府产业部门、行业协会的沟通和协作。

建立有效的工会工作社会评估机制

工会工作社会评估是指在工会组织自身评估和作为工会组织领导者的党组织评估之外，工会委托第三方社会机构来计划和实施的工作评估制度。对特定工会组织，特别是着力推动发展的产业工会、行业工会建立有效的社会评估机制，对工会工作开展情况、效果及其影响做出科学的、全面的、客观的评价，对于激励工会工作有着重要意义。评估主体应由公信力高、独立运作的社会机构来担任，并要定期实施；评估内容应着重于工会占有资源的状况、运作资源的能力，以及实际的工作效果、工作对象的认可程度等方面。

加快推进工会人力资源建设

人力资源是工会系统的一项基本资源要素,工会建设和创新需要加快提升工会人力资源水准。总体而言，工会的人力资源可包括专职人员和志愿者团队：一个组织内部专职人员的素质往往代表着该组织本身的素质，能吸纳更多的高素质人才是实现工会创新和持续发展的关键；志愿者团队是工会极为宝贵的资源,同时，工会获得志愿者主动、自发参与的规模和程度,也将成为体现工会凝聚力与社会影响力的标志之一。社会知名人士、学者专家等专业人士、新闻媒体工作者、热心工会建设人士等组成的志愿者团队参与到各层级工会建设，将对工会发展起到不容忽视的作用。

破解异地务工人员权益保护与城市融入的难题

工会要借助广州新型城市化发展战略中关于“新广州人”的策略提议，加强与行政机构、社会各界，包括社会组织的沟通合作，形成工作合力，从组织协同、社区治理的思路，增进对异地务工人员的权益保护和生活发展难题的破解。其中，要大力发展以工会为主导的服务异地务工人员的工作站，增加服务渠道，建设服务载体，提升工会服务异地务工人员的水平，以工会服务，促进工人维权。通过普及法律知识、增强权益意识、组织丰富的文体活动、倡导文明的生活方式、开展有效的职业培训，提升异地务工人员的法律意识、思想素质、文化知识、劳动技能和生活质量，构筑异地务工人员的生活与精神家园，推动“新广州人”的权利维护及与当地社区融合的演进速度。

广州工会建设枢纽型社会组织体系的建议

枢纽型社会组织体系的定位

枢纽型社会组织的工作职责有三种定位，即政治上发挥“桥梁纽带”作用；业务上发挥“龙头”引领和聚合作用，团结带领本领域社会组织形成合力，共同发展；在日常管理和服务上发挥平台作用，承担有关社会组织的业务主管单位职责，负责业务指导，进行日常联系、服务和管理。

从广州工会的角度看，建设枢纽型社会组织体系的工作包括了存量改革和增量拓展两个维度：存量改革是指借助枢纽型社会组织体系的建设，进一步完善工会已有的工作领域，建设更广泛的工会服务网络；增量拓展是指工会如何建构对于职工类社会组织的枢纽地位。相比其他社会组织类型，广州目前职工类公益社会组织数量还相当有限，在现阶段创造有利环境，推动培育孵化职工类社会组织是首要任务。此外，工会建设枢纽型社会组织还可考虑通过非行政化建构途径，将行业工会以及产业工会打造成为一种类型的枢纽型社会组织，充分发挥其非行政化、民主化、群众化的运作机制，打破地域和层级界限，成为相关职能部门、行业协会、企业、工人、职工类社会组织的有机链接。

在枢纽型社会组织的建设体系中，工会要有效参与社会服务管理创新，各级工会需要定位清晰、突出特点、充分发挥不同的工作优势。市一级工会需要对广州经济社会发展有宏观的把握，对工人群体的整体发展做前瞻性的促进工作，着重提升管理水平，通过充分的调查研究找准工会工作的重点与突破点；区（县级市）工会要努力提升参与地位、拓宽参与领域，工会不仅要与相关政府部门沟通，还要建立与其他社会组织，包括行业组织、服务型组织的横向联系，善于协调借力，充实维权资源。区（县级市）工会要在培育行业工会上进一步凸显其作用；拓宽产业工会、行业工会的组织体系，增大覆盖面。产业工会、行业工会的发展要与产业集群的发展、行业特点、职工维权的现实需要相呼应，产业工会、行业工会的属性决定其应成为建设枢纽型社会组织体系的重要主体；街（镇）工会最接近工会的基层工作，要以资源下沉、重心下移的思路，强化促进街（镇）工会在具体服务模式与服务渠道方面的创新，切实实现以服务推动工人维权。

发挥枢纽型社会组织体系的功能

枢纽型社会组织是社会组织体系的重要构成部分，是社会组织链的上游，属于支持型社会组织的一种。工会枢纽型社会组织体系的宗旨在于服务于其他职工类社会组织，支持其发展，构筑职工类社会组织的网络平台。枢纽型社会组织与操作型社会组织的区别在于，枢纽型社会组织不直接服务于目标人群，而是以提供资金、信息资源、能力培训、政策咨询、社会网络等方式服务于其他一些中小型职工类社会组织和草根劳工社会组织，而操作型社会组织则直接为有需要的工人群体提供公共服务。

与其他操作型社会组织相比，工会枢纽型社会组织体系的功能主要有以下几个方面：一、工会枢纽型社会组织体系在探索一种新的社会组织培育模式，从公共服务和社会发展的角度，推动社会组织的产生和社会第三部门的整体发展；二、构建一种社会动员机制，借助枢纽型社会组织体系这一平台，迅速、有效地动员社会、工人力量，起到以点带面的作用；三、建立一种新的社会协调和组织机制，通过工会枢纽型社会组织体系，进而通过相关联的社会组织，逐步实现工人群体对管理、服务以及社会生活的有效参与，逐步形成一种新的社会管理模式；四、工会枢纽型社会组织体系具有社会合作召集者和促进者的角色。枢纽型社会组织作为一个社会支持机构，其着重点在于培育多部门共同合作，以解决劳工问题的模式。

工会要发挥枢纽型社会组织体系的功能，必须提升组织能力，改造传统工会的组织机制和运作机制，实现工会自主转型，真正体现工会代表职工利益的特征，赢得扎实的社会合法性和政治合法性：一、扭转工会工作的被动局面，因应新的发展时期的要求，主动创造性地发挥作用；二、凭借自身群众性的组织资源，强化工会工作的群众化、民主化，走群众路线，克服原有体制下工会的行政化、机关化倾向；三、以立法参与、法律监督、法律援助、法制教育为内容，促进工会工作法制化、规范化，依法办事、依法维权、依法治会；四、以职工为本，不断提升工会服务水平和服务能力，加强知识、观念更新，凝聚优秀人才，建立工会信息化管理网络，突破工会工作的封闭性；五、实现工作领域的多样性，丰富拓展工会工作内容，克服传统工会工作的单一性局限。六、重视工会的基础性，上级工会不仅仅是监督下层工会，更应着力服务于下层工会，指导帮助基层工会建立真正属于工人群体的职工之家，纠正传统工会的唯上性偏差。

理顺与劳工非政府组织的关系

工会建设枢纽型社会组织面临的一个棘手问题是如何理顺与劳工非政府组织（NGO）的关系。劳工非政府组织是指那些以农民工为直接和主要服务对象的民间公益性组织。

农民工的权益维护是一个复杂的公共政策问题,它涉及中国的二元社会结构、户籍制度等复杂的社会经济因素。面对这一复杂的社会问题,工会工作者常常会感到心有余而力不足。可以说，农民工的需求和政府的能力不足，为农民工NGO的生存和发展提供了空间。但由于农民工NGO的身份、资金来源、服务领域的敏感性等问题所带来的责任和政治风险，导致了工会对于此类组织多持有保守的态度。但从工会建设枢纽型社会组织的社会管理创新角度来看，草根NGO是工会应团结、带动、引领的对象，在农民工权益保护上，工会与他们完全可以实现互补与合作。

要消减农民工NGO的政治风险，实现合作共赢，工会要与政府社会组织注册管理部门共同正视这类组织的存在，推动相关管理政策的出台，将农民工NGO纳入规范管理和规范发展的范围之内。可以说，农民工NGO凭借其自身的优势，在农民工权益保护上起到了补充政府、工会工作的作用,并能够促进公共参与精神和社会资本的发展。更重要的是,工会与农民工NGO良性合作，参与对农民工问题的解决,使NGO能够自下而上地反馈民间的声音,同时可以传达政府的政策意图,增进政府与工人的相互理解；工会与农民工NGO的合作,还会推动公益事业的发展,改善工会形象,增进工人对工会的认同感。

结 语

从新加坡的经验来看，新加坡全国职工总会是最大的全国性工会联合组织，是新加坡唯一的全国工运中心。从其历史发展来看，在上个世纪70、80年代，面对工运困境、面对国家与市场的双重结构限制，职总克服了巨大的困难，努力开展自主调整并取得了积极效果，工会实力大为增强，使新加坡工会运动走出了一条新的道路。这种自主调整与人民行动党政府的政治整合相衔接，使得劳方、资方、政府三方合作关系得以巩固和发展，对新加坡政治稳定和经济转型发展产生了重要影响。他山之石可以攻玉。广州市总工会从诞生到如今已经历了60年的历程，取得了诸多的卓越成绩，在当下社会管理创新的历程中，相信广州市工会能够以更加开放的心态和创新精神，广纳百川，建构工会建设的新格局。