税收征管质效与税务稽查体系建设

□ 王秀文，王 旭

（⒈ 东北财经大学，辽宁 大连 116025；⒉辽宁省国家税务局，辽宁 沈阳 110000）

税务稽查作为税收征收管理工作的重要环节，是税务机关代表国家依法对纳税人的纳税情况进行检查监督的一种形式。税务稽查工作对于维护国家经济利益，提高税法遵从度，促进税收环境优化，具有积极的作用。经济形势的变化和政府职能的不断调整，对税务稽查工作提出了新的、更高的要求，因此，更新税务稽查工作模式是适应新形势、新要求的必然选择。

一、税务稽查发展沿革

我国的税收工作是随着经济社会发展水平的提高和政府职能的变化不断发展和变化的，税务稽查模式的选择也是税收工作定位不断调整的结果。税收作为国家筹集财政资金的重要手段，在不同的经济社会发展时期发挥着不同的作用。建国初期，实行的是计划经济体制，由于经济体数量较少，所有制结构单一，因而相关税收政策的制定大多针对个体而不是行业和群体。税制简单，税收征管只能采取集征、管、查三种功能于一体的管理模式，针对各企业进行支、帮、促。随着计划经济体制向市场经济体制的过渡，经济形式逐渐丰富，税制也逐渐复杂，原有的税收征管模式已不能适应经济发展和税制调整的需要，自上世纪80年代开始，税收征管逐渐由原来的征、管、查三位一体转变为三分离，税务稽查队也因此应运而生。

分税制财政体制改革后，经济发展水平不断提高，税制改革不断深入，税务稽查工作内涵不断丰富，工作方式也发生了变化。从建立日常稽查、专项稽查、专案稽查的分类稽查制度开始，确立了选案、实施、审理、执行四个环节分工负责的模式，建立了市和区税务局、税务分局双层稽查体系。自2001起，在全国范围内规范了税务执法机构设置，明确了省以下稽查局具有税务执法主体资格，随后又广泛建立了一级稽查的体制。税务稽查从简单的以稽查队为执法主体逐步发展到法律地位明确、职能清晰、分工明确、机构设置相对健全的稽查体系，这一体系从无到有、从弱到强，逐步成为税收征管的重要环节。可以看出，税务稽查的发展与经济社会发展、税制的调整息息相关。随着我国市场经济的不断发展，税收制度不断完善，相应的征管模式必然会有所改变，而税务稽查模式的调整也就成为必然。

二、我国税务稽查的现状

（一）稽查与征管存在矛盾，阻碍了税收工作的高效运行

我国现在实行的是征、管、查三分离的征管模式，征收局负责税款的征收以及日常的税收管理工作，稽查局专司涉税违法行为的查处，征收和稽查两个系统构成了税收工作的基本架构。这种组织模式维护了国家经济秩序，增强了纳税遵从度，对提高征管质效起到了积极的促进作用，但在实践中也暴露出了一系列问题。

⒈纳税评估和稽查存在职能交叉现象。纳税评估指税务机关运用数据信息比对分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报的真实性、准确性进行分析，通过税务函告、税务约谈和实地调查等方法进行核实，从而做出定性、定量判断，并采取相应征管措施的管理行为；而税务稽查也是对企业存在的涉税问题进行检查，二者之间在概念和法律效力上虽然有一些区别，但实际操作上大同小异，存在一定程度的功能重复现象。这不仅不利于整体工作效率的提高，也会造成不同部门间的利益博弈。

⒉信息沟通不畅，缺乏有效的联动机制。在税收征管过程中，各部门相对独立，涉及多岗位、多部门交叉的内容与业务衔接断裂。信息沟通不顺畅，各部门只能“各司其职”。由于信息共享不充分，没有有效的联动机制，严重影响了税务稽查选案的质量。不同部门之间职能越位或缺位现象也普遍存在，不仅降低了整体的税收工作效率，也使征税成本大大增加。

（二）利益驱使，重征管、轻稽查现象普遍存在

收入职能是税收最基本的职能之一，由于收入易于量化，因而是被普遍采用的征管质效考核标准，也经常被当作领导干部的考核指标。就筹集收入的效能而言，征收部门要远远高于稽查部门。税务稽查工作成本高，收益有限，受收入和政绩考核等多方面利益的驱使，重征管、轻稽查的现象普遍存在，力量分配失衡，征收和日常管理独大，致使稽查职能弱化。这种结构的不均衡体现在资源分配的各个方面，仅就机构设置的人员分配而言，我国稽查序列的税务人员规模明显偏小，仅占全部税务人员的11%，资源分配不均衡使稽查的作用难以得到有效发挥。

（三）稽查的有效监督不足

稽查是最严格的税务执法行为，选案、检查、审理、执行“四分离”的稽查体制在内部监督方面起到了相互制约的作用，降低了执法风险。但由于《税收征管法》赋予税务机关的自由裁量权过大，因而人为执法的风险仍然存在，即个别稽查人员执法随意性大，对自身要求不严，不能慎重对待手中的执法权，导致在执法过程中弄虚作假、查而不实、查多报少、避重就轻、徇私舞弊等现象不同程度地存在，严重影响了执法效果。

（四）稽查队伍素质亟待提高

由于稽查机构设置的历史原因，很多稽查干部都是从原有的部门分流而来，对税务稽查不够重视。一些不太熟悉业务的人员被划归到稽查局，而稽查业务本身相对复杂，对税收业务的全面性、准确性要求较高，还涉及财务和法律方面的知识。因此，业务需求高与人员素质偏低的矛盾使得税收执法效率和威慑力都受到了影响。

三、对完善税务稽查体系的建议

为适应不断变化的经济社会发展方式和外部环境，税制和相应的税收征管方式也在不断调整和完善。稽查作为一种税收执法行为，也应与时俱进，不断调整工作方式和执法重点，以适应不断变化的税收执法需求。

（一）明确税务稽查的定位

《税收征管法》赋予了税务稽查的执法主体地位，明确划分了征管和稽查的职责和权限，规范了稽查的职责范围、工作内容等。《稽查工作规程》阐释了稽查工作是依照国家税收法律、法规，以查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法实施为工作目标。税务稽查具有明确的执法主体资格，法律地位正当，执法依据充分而恰当，税务稽查的工作目标符合税收工作的总体目标。尽管如此，在税务实践领域对稽查工作的定位则主要依赖于税务机关对稽查工作效能的认识程度。可以说，主观上的认识决定了稽查工作在实践中的定位。这就使得稽查工作效能的发挥常常受到人为因素的影响，因而做好税务稽查工作的首要条件是要提高税务部门工作人员对稽查职能的认识，在实践中赋予税务稽查与法律规范所述的对等地位。

（二）更新税务稽查工作理念

对税务稽查工作的理解与判断要根据所处的经济社会环境的变化而变化。在社会转型期，政府职能转型，经济结构转型，税收执法方式要有所变化，尽量不干扰市场运行。在这种背景下，税收的最终工作目标将建立在税收监督秩序良好运行的基础之上。以稽查为主要监督形式的税收征管工作应基于以下设想：即申报纳税由纳税人自发完成，征税主体只负责基础的征收工作和涉税信息的收集和处理，建立信息共享平台，稽查部门根据征收部门收集、整理的涉税信息选案并实施检查，发挥稽查在整个征管过程中的核心作用。

（三）建立新型的税收组织体系

建立以稽查为核心的税收组织体系，有赖于科学的机构设置。只有税务系统内各部门职责分工明确，有效沟通，各司其职，各尽其责，才能充分发挥税收的职能。一个税务管理机关的组织体系由稽查和征管两个序列构成，虽然各自职能不同，但机构之间的关联度很高，一方面，稽查可以反映征收的效果；另一方面，征收部门可以为稽查提供相关信息。只有两个机构有效联动，才能构成完整的税收征管体系。

新型税务机构组织体系是建立在信息高度共享基础上的，征收部门在负责日常征收工作的同时，对纳税人涉税进行收集、整理、分析，建立一个综合信息平台；稽查部门可以随时通过此平台获取税源的相关信息，根据信息平台的信息参照行业指标分析并判断存在涉税风险的可能性。如果涉税风险较低，则作为一般涉税问题处理；如果涉税风险较高，则依照重大案件的处理程序处理。总之，在新型税务机构的设置中更应发挥稽查的作用。

（四）推广一级稽查和分类稽查模式

一级稽查是在一级税收主体下设立若干个稽查局，各稽查局与所管辖范围内的征收部门不归属同一领导部门，管理权限相对独立。这种一级稽查能够使机构设置趋向扁平化，减少纵向组织体系的数量，降低由于层级多造成的执法力度衰减的可能，打破地域界限，降低熟人社会形势下人际关系对执法工作的影响程度。在一级稽查的基础上，根据经营行业的特点等因素确定分类稽查模式，即依据不同的企业规模、不同的行业类型分别实施稽查活动。各级稽查机关依据涉税企业的不同情况划分职责范围，按照经营规模和业务范围确定稽查人员的工作内容，让熟悉某一行业的稽查人员专司该行业的稽查工作，发挥稽查人员的专业特长，这样，有助于税收执法的公平、公正和稽查工作质效的提高。

（五）加强税务稽查队伍建设

依据对新稽查模式的设想，对税务稽查队伍的规模需求较大，而我国税务系统的现状是稽查人员比例过少，仅占全部人员的11%，与税制相对完善、征管水平相对较高国家的税务组织结构中稽查人员的比例相去甚远。因此，稽查队伍的人员数量要与从事其他征收工作人员的数量配比协调，要有充足的人力配备对信息收集、处理和分析后产生的涉税疑点进行有效稽查。要在保证人员数量的基础上，注重稽查队伍的素质建设。因为人是实践中最关键的环节，人员素质决定工作效能。稽查工作对从业人员业务素质要求高，除了掌握税收业务知识外，还要熟悉财务知识和相关法律；除了在知识层面要求较高外，由于稽查工作自由裁量权较大，对具体工作人员的职业操守也有较高要求，因此，在加强对稽查人员知识更新和综合能力提高的同时，更要培养其法律意识，规范其道德操守。

（六）完善配套机制

发挥好税务稽查的作用，有赖于税务机关对稽查的认识水平、组织体系的完善、有效的稽查模式的选择以及高素质的稽查队伍，但不可忽视的是外部环境及配套机制对工作效能的影响。

⒈建立科学的绩效考核机制。基于上文所述，税务稽查工作弱化的原因在很大程度上是由绩效考核体系的收入导向所致。收入指标容易量化，以税收收入作为考核税收征管质效的主要指标，使得稽查工作常常被弱化；收入作为税务稽查工作考核的主要内容，影响了稽查职能的发挥，因此，对收入量化指标要有正确的认识。从税收工作的基本职能出发，建立科学的绩效考核体系，有助于平衡各环节关系，不至厚此薄彼，影响整体工作质效。从税务稽查的基本职能出发，建立能够包含税务稽查的监督、惩戒、教育和收入职能的综合考核指标体系，全面评价税务稽查工作质效，能够有效发挥税务稽查的作用。

⒉大力发展税务代理事业。在现实中，政府规模过大，所辖事项过多，对于社会生活中的各个环节都面面俱到，容易对整个社会和市场经济的良性发展产生负效应。税收作为国家强制进行社会分配的一种形式，税务机关向纳税人征税本身即处于矛盾的交锋地带，且纳税个体的水平参差不齐，对于政策的理解和执行也很难达到与税务机关相一致的高度，这也造成了征纳主体双方的沟通障碍，不仅降低了征管效率，也容易孳生社会矛盾。因此，要发挥现代市场经济体系中重要的服务力量——代理业的作用，在征纳双方之间建立一条纽带，由这条纽带协调征纳两方主体的关系，将会有效缓解纳税人与税务机构之间的矛盾。在我国，税务代理这种社会力量介入税收领域的服务形式已有多年的历史，但一直都没有形成规模，尤其是在税收管理员制度恢复以后，其职能抢占了代理服务领域，造成了税务代理事业的萎缩。因此，大力发展税务代理业，以完善的法律法规为指引，以制度为约束，规范行业运营；将政策宣传、纳税辅导等针对纳税主体的环节从税务机构体系中剥离，将征税主体的沟通对象转化为专业机构，形成一种专业对专业的沟通，必将有助于降低征税成本，提高征管效率。

⒊提高全社会的信息化水平。提高税务稽查效率的关键在于选案，选案的关键在于对纳税人涉税信息的掌握。涉税信息的搜集与社会信息化水平息息相关，建立可以沟通银行、海关、社保等与涉税交易相关的信息共享平台，拓宽涉税信息获取渠道，尤其是加快银行系统电子货币化交易平台的建设，将交易最大限度地规范到通过银行转账实现，不仅能够减少现金的直接交易，而且能够增强交易的透明度。总之，加快信息化建设，提高全社会的信息化水平，尽可能地实现信息共享，对提高税务稽查选案准确度，提升税收征管的整体水平，意义重大。

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