试论出版活动行政检查的统一规范的策略*

文/刘 铮

出版活动，包括报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物等出版物的出版、印刷或者复制、进口、发行。出版活动行政检查是指各级出版行政部门，以及法律、法规授权的具有出版管理职能的部门，对出版单位是否遵守相关法律、法规或规章的情况，做单方面强制了解的行政行为，主要对出版物的出版、印刷或者复制、进口、发行等环节开展行政检查。出版活动行政检查与公共权力、行政行为、政府治理、公民基本权利等热点问题密切相关，从什么角度去认识、诠释出版活动行政检查的适用范围，怎样严格规范出版活动行政检查的程序，如何合理分配出版行政等部门与出版单位在行政检查中的权利与义务，对于促进我国出版活动的可持续发展及加强对出版活动的监督管理，显得尤为重要。

一、我国出版活动行政检查规范的现状

当前，我国对出版活动的管理依据，主要有《中华人民共和国著作权法》《出版管理条例》《印刷业管理条例》《音像制品管理条例》《出版物市场管理规定》和《电子出版物管理规定》等。这对规范出版活动和促进出版行政等部门依法行政起到了积极作用。

迄今为止，我国对出版活动的行政检查工作在全国层面尚缺乏统一规范。而在对出版管理的行政处罚方面，则有《出版管理行政处罚实施办法》和《著作权行政处罚实施办法》等。

近年来，我国有些地方也对出版活动行政检查工作出台了一些规定，如2008年上海市新闻出版局公布了《行政检查事项》，2011年黑龙江省伊春市金山屯区文化体育局建立了《出版物市场行政检查制度》，2012年江西省南昌市文化新闻出版局则制定了《开展行政检查工作计划》，对本部门开展行政检查的法定依据、职权范围、办理流程等做出具体规定。

上述具体工作规定存在着以下不足：一是从层次来看，基本上仅限于本地、本部门的文件，位阶过低、刚性不足，未形成更高层次的行政法规或部门规章；二是从内容来看，调整范围过于狭窄，规定过于简单，机制不健全，调整力度明显不足；三是各地规定的差别较大，不利于执法权力的规范运行和保障公民、法人或者其他组织的合法权益。

为了进一步发展与繁荣有中国特色的社会主义出版事业，提高出版行政等部门依法行政水平，需要制定统一的、可操作的、高位阶的出版活动行政检查规范。这一规范的位阶，基本应达到行政法规或部门规章层次，待条件成熟时尽快出台一部相关法律。

在政府的新闻出版管理方式转变为“依法进行市场管理”[1]的背景下，对出版行政等部门和出版单位的责、权、利加以规范，从而提高法律的遵从度，初步形成具有中国特色的出版活动行政检查制度的基本框架，既便于出版行政等部门统一行使公共管理职能，又注重了对相对人“权利的保护和制约”。[2]

从事出版活动，必须遵守国家的法律法规，将社会效益放在首位，实现社会效益与经济效益的最佳结合。[3]在出版活动中，既要发挥市场的作用，更要加强宏观调控，使出版工作有法可依，有法必依。[4]在相关法律法规体系中，出版活动行政检查制度居于重要地位。建立健全出版活动行政检查制度，提高出版活动行政检查工作的规范性，需要把党和政府的政策与规定进行梳理和整合，并参考行政处罚制度的相关规定，将出版活动行政检查的体系、出版单位的协助义务、行政检查后的信息处置、出版单位的救济等内容及时转化为统一规范。

二、明确界定出版活动行政检查的体系

建立出版活动行政检查制度，规范检查的依据、分类、对象与适用范围是前提。

出版行政等部门可依职权或依举报、督查、督办、媒体曝光等发起行政检查。我国法律赋予了出版行政等部门行政检查的职权，如《行政许可法》第62条规定：“行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。”出版行政等部门也可根据举报、督查、督办或者媒体曝光等对出版活动开展检查，如《出版管理条例》第7条规定：“出版行政部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违法从事出版物出版、印刷或者复制、进口、发行等活动的行为进行查处时，可以检查与违法活动有关的物品；对有证据证明是与违法活动有关的物品，可以查封或者扣押。”

依据检查对象之不同，出版活动行政检查可采用对人的检查、对物的检查和对场所的检查。对人的检查，出版行政等部门要求出版单位提供资料或证言，传唤、相验；对物之检查，主要有调阅、索取文件、取走物品、抽取样品、勘验、鉴定、调查等形式；对场所的检查，出版行政等部门派检查人员亲赴特定出版活动场所进行检查。

依据是否进入实地检查，出版活动行政检查可采用书面检查或者实地检查的形式。书面检查，出版行政等部门只对出版单位提供的书面资料进行检查，它通常是为实地检查做针对性的准备。实地检查，又称现场检查(site inspection)，是出版行政等部门了解与管理出版活动的主要手段，应作为出版活动行政检查的主要形式。

出版活动行政检查，一是对出版物出版、印刷或者复制、进口、发行等经营场所进行检查；二是对涉嫌违法从事出版物的出版、印刷或者复制、进口、发行等活动的单位、个人、物品进行检查；三是法律法规所赋予的其他行政检查。

检查出版经营主体是否适格，主要检查从事出版物的出版、印刷或者复制、进口、发行等的经营单位的设立、变更是否办理审批、备案手续，服务范围是否符合规定等。检查出版经营内容是否合法，主要检查是否含有法律法规禁止内容的违禁出版物；是否含有各种非法出版物；是否含有侵犯他人著作权或者专有出版权的出版物；是否有出版行政等部门明令禁止出版、印刷或者复制、进口、发行的出版物。

三、严格规范出版活动行政检查的程序

目前，我国尚未有统一的《行政程序法》。我们需要更多地关注出版活动行政检查程序的设置，以此规范和控制行政检查行为。

我国的法律法规规定，国务院出版行政部门负责全国的出版活动的行政检查工作，国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工负责有关的出版活动的行政检查工作；县级以上地方各级出版行政部门负责本行政区域内出版活动的行政检查工作，县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的出版活动的行政检查工作。

开展出版活动行政检查的行政部门，应制定行政检查计划，履行行政检查申报程序，落实相关台账和告知制度，建立检查人员的法律法规培训制度。

在实施行政检查前，可以事先通知被检查单位或个人，也可以不通知被检查单位或个人。

在实施的日常行政检查当中，应确保有2名以上的行政执法人员参加。进入场所进行检查时，检查人员应表明身份，出示《行政执法证》或相关的批准文书，未出示相关检查证件的，出版单位可拒绝接受检查。

对行政检查中发现违法行为的应立即采取措施进行处理。检查后，应及时作出检查结论、送达检查结论并告知救济权利等。建立违法行为警示记录档案，并及时向社会公布警示记录，加大监督力度。各地出版行政、公安、工商等部门应建立信息通报制度，及时通报监督检查情况与处理结果，共同做好行政检查工作。具体程序见图1。

图1 出版活动行政检查的程序

四、合理处置出版活动行政检查后的信息

出版行政等部门出于行政管理目的对出版单位进行检查，是收集信息与处理信息的活动。行政检查后所获取的信息，面临着三个层次的问题：一是信息的证据能力，二是信息的公开，三是信息的保密。

出版行政等部门对出版单位进行检查后，首先要解决的是对调查结果事实的“证据能力”进行认定。然而，我国有关行政程序的证据制度并未引起人们的足够重视，“或是只字不提有关证据运用问题”。[5]出版行政等部门对出版单位进行检查时收集到的事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法的证据无疑具有完全的证据能力。但是，对违法证据应予以排除，对那种认为“手段虽然违法，证据却是真实的，证据应当认定”的观点应予以否定。出版活动行政检查必须依法进行，随意扩大检查权，只能导致行政检查权的滥用。

出版行政等部门对出版单位进行检查后，应尽可能将检查所获致信息公开，从重视制裁违法转为重视信息所影响的广大人民的基本需求，满足公众的知情权。长期公开具有相对稳定性或经常性的信息，随时公开属阶段性或临时性的信息。重点公开出版活动行政检查权运行的各个主要环节，如法律依据、相关标准、检查程序等。对行政检查的处理结果，应根据涉及范围，及时告知相对人，并在一定范围内或向全社会公开。创新公开形式，大力推进电子政务，加强部门网站建设，将行政检查权目录和流程图予以公开，方便群众查阅。

信息公开固然重要，但无限制的公开，也会影响出版活动的可持续发展。应从保障出版单位权利和规范行政程序的角度，从程序及实体两方面，对涉及国家秘密与商业秘密事项的信息公开问题作出特殊规定。

五、依法规定行政检查中出版单位的协助义务与救济途径

公民在行使出版自由的权利的时候，必须遵守宪法和法律，不得反对宪法确定的基本原则，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。在出版行政等部门开展行政检查中，出版单位有“主动予以配合、协助的义务”。[6]

出版行政等部门依据行政检查作出行政决定，出版行政等部门应为行政检查的主宰。但是，出版单位往往比出版行政等部门更了解情况或掌握更多资料。因此，在合理范围内，规定行政检查中出版单位的协助义务，使其分担阐明事实之责任，是建设法治国家的应有之义，符合正当法律程序原则及行政程序之功能。

依法规定出版单位“对出版行政等部门依法进行的检查，应当予以配合，不得拒绝、阻挠”，“应当如实回答检查人员的询问”，“应当按照规定提供相关资料”等义务，这无疑对提高行政效率和规范出版活动是有帮助的。但是，也不宜忽视出版行政等部门在行政检查中的取证职责，过多加重出版单位的负担。

在出版活动行政检查中，出版单位不服行政检查中的违法情形，大致有三种类型：一是以行政检查本身为案由，如出版行政等部门对出版单位是否具有相关的检查权，行政检查的地点、方式等是否合法；二是行政检查中采取查封、扣押、冻结、暂扣证照等行政强制措施，以行政强制为案由；三是行政检查后作出行政决定，以行政决定为案由，如行政检查程序是否违法，证据认定是否错误等。

在我国，出版活动行政检查中出版单位的救济，有行政复议救济与行政诉讼救济等途径。

《行政复议法》第6条规定了出版单位不服行政检查决定可依法提起行政复议的情形：“（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；……（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；……”

《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，将“行政检查”作为行政诉讼救济的案由之一。《行政处罚法》第60条也规定：“行政机关违法实行检查措施或者执行措施，……给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”行政检查具有相对独立性，在行政检查为独立行为时，可以针对行政检查单独进行诉讼；当行政检查中采取强制方式时，可以针对行政强制措施进行诉讼；当行政检查作为前置行为，据此作出行政处罚时，可以针对行政处罚进行诉讼。

[1]中央人民广播电台.文化航母破浪起航——柳斌杰接受中央人民广播电台专访实录[N].中国新闻出版报，2012-05-18

[2]鄢正芳.浅谈期刊编辑在编辑出版活动中如何贯彻实践《著作权法》[J].青海师范大学学报（哲学社会科学版），2011，（2）：48

[3]张志强.非法出版活动研究[M].贵阳：贵州人民出版社，1998：1

[4]阙道隆.出版活动中的市场作用与宏观调控[J].中国出版，1994，（1）：14

[5]应松年.当代中国行政法（下卷）[M].北京：中国方正出版社，2005:1362

[6]宋雅芳.论行政调查中相对人协助义务的限度[J].河南社会科学，2006，（5）：97