当代中国利益集团的产生及基本概况分析

薛茗文 熊勇

摘要：利益集团是政治体系中一个重要组成要素，与民主政治相伴始终。在我国，建国初利益集团并不被认可，直到改革开放，社会主义市场经济体制开始建立，社会分层开始出现和加剧，我国正从一个单一性的社会向多元性的社会转型。在此过程中，“利益集团”逐渐变成一个令人关注的现象。同时，这种“利益集团”又具有中国特色。如何正视利益集团，如何引导其在社会主义政治的轨道上健康有序地运行，成了一个值得深思的话题。

关键词：利益集团；利益分配；利益诉求

一、利益集团的界定

1.利益集团的概念

“利益集团”是一个广泛使用的政治名词，在西方，研究利益集团的历史较为悠久，许多学者对于利益集团有不同的理解。比较具代表性的观点，如罗伯特·达尔对其下的定义“从最广泛的含义上说，任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。”①除此之外，阿尔蒙德认为利益集团是因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合。②我国学者对“利益集团”这一概念的研究始于上世纪的八十年代。王沪宁是较早使用“利益集团”概念的学者，他认为“利益集团就是在政治共同体中具有特殊利益的团体，它们力图通过自己的活动来实现自己的特殊利益”。③顾善杰认为，利益集团是“社会主义社会工人阶级和农民阶级以及其他社会阶层在新的历史条件下由于利益关系不同而结成的新的组织形式”。④这一定义是对改革开放实行计划经济向市场经济转轨的过程中，对新时期社会关系的一种重新审视，并公开确认了社会主义国家也存在利益集团。他也是中国最早运用利益集团分析法分析社会的第一人。

“改革开放带来了多元化的经济结构和众多利益不同的社会阶层，同时，人们也开始强调自己的利益，在此基础上，典型的中国利益集团逐渐产生。”21世纪，“利益集团”渐渐成为国内学者的一个研究热点。众多学者也纷纷对这一概念进行辨析，呈现出百家争鸣的现象。

2.利益集团的基本特征

首先，利益集团得以产生和存在的主要动机是出于共同的利益诉求和目标。在利益集团内部成员之间有着共同的利益需要和价值认同，这是集团相对稳定的基础，这个基础的内涵是多方面的，或者是共同的观点和目标，或者是共同的兴趣和观念，或者是直接间接的社会关系。

其次，利益集团具备组织的基本特征，集团内部行动一致。利益集团首先作为一个组织存在，具有组织的基本特征，有自己的目标和框架，内部对于所要采取的行动态度是基本一致的。

再次，利益集团采取行动的目的在于影响政策制定，以维护并增进自身的利益。它们通过直接或间接地介入到立法、行政和司法过程，试图通过影响公共政策过程，达到维护自身利益。

二、中国利益集团产生的背景与成因

一般认为，中国利益集团产生于计划经济向市场经济转轨过程中。改革的过程也是利益调整与分化的过程。换言之，中国利益集团是伴随着社会主义市场经济的形成与发展、国家与社会关系的变迁、公民社会的崛起、多元文化的形成与发展而逐步地形成发展起来的。中国利益集团的产生，究其根本原因是利益分化与利益竞争的结果。

中国利益集团的形成路径具有多样性，从当前中国利益集团的历史脉络来看包括以下几种：首先，直接从国家控制下分化出来的经济组织、事业单位和社团组织。这些组织在脱离政府控制后便具有了不同程度的产权、经营权、分配权，从而得以在从事自治性生产和服务的同时，扮演经济利益集团角色。其次，社会自生的利益集团。在政府部门改革、国有企事业改革以及政企、政事政社关系改革中，突然产生了大量待岗人员，他们按照社会利益要求重新组织化，从事生产和服务，从而产生出自主性较高的社会组织。这些社会组织也常常为了自身地位和权利的提高而倾向于获取政策支持。最后，政府成立、吸纳的功能性利益集团。改革一开始，国家为履行治理和统治职能，急需重新构建国家与社会关系。因此，在转型中，政府吸收或强制性地成立新的具有准政府部门性质的功能组织，协助政府治理社会。作为利益集团的一面，这些功能组织依据制度化职能，享有特殊的利益表达权利、地位和渠道。

中国利益集团形成路径的多样化，反映了从总体性社会走向多元社会过程中的社会“分化与重构”。在这个过程中，利益主体的多样化是以“政府主导”为起因的。

三、中国利益集团的主要特征

无论是从利益集团的类型，还是从中国利益集团的形成路径，我们都可以看出我国利益集团的一个显著特征———多样性，这种多样性的特征同时也在相当大程度上决定了不同种类的利益集团在政治生活中千差万别的命运———不平衡性。

首先，中国利益集团的“表达自由”受到一定限制。在社会主义初级阶段的中国，中国政府既不允许社会群体组成专门的利益集团，更不允许社会组织影响国家决策和权力运行。由此，中国社会群体、社会组织在利益表达上处于“被代理”状态。一方面，社会组织的利益表达功能，被归附到大大小小的政府主管部门或功能社团，由之代表狭隘利益要求并进行微观管理。另一方面，利益群体不具备组建利益集团影响政治决策的权利，只能通过信访、听证、诉讼、有限选举等方式进行利益表达。因此，中国利益群体及其组织的自由权利与活动空间比西方的要小。在法律角度，政府只允许成立协助政府治理与统治的功能组织、经济组织、自治组织等社会集团，并不许可成立以影响政策为目的的利益集团。

第二，中国利益集团之间的权利、地位在实际上处于不平衡甚至不平等状态。这主要表现在：首先，官办社团这类机构性组织既是社会组织，又是政府机构，它们在权力体系内发挥职能，实质性地影响甚至参与制定政策。因而它们在实际上不受到“社会组织不得影响政策”规则的限制。其次，国有垄断企业归国家所有，直接通过其利益代言人———主管部门———影响决策权力，同样也处于特权地位。再次，上述利益集团在政治制度（如人大代表制度、信访）中具有相对稳定的特殊权利和地位。相较而言，其他利益集团则处于国家范围之外，既在公共事务参与中缺乏对等的政治权利，也没有政府内部的利益代言人和表达渠道，更缺乏令决策权力重视的社会地位。最后，利益集团之间的权利不平衡还包括了它们各自在与地方政府互动中所形成的不同关系。

四、正确对待中国利益集团

处于社会转型期的中国，面对利益主体的日益多元化，利益格局的急速分化，利益集团的不平衡，以及越来越复杂的利益诉求，政府应当如何协调，如何控制，如何通过实现政治平等进而升华为社会平等，这是当前对我国政府能力提出的巨大挑战。

在我国，尽管党的十三届二中全会明确承认了利益集团在我国客观存在的事实，但作为政府一直都在刻意回避利益集团的存在。中国的利益集团，从客观存在到开展行动，都面临着严重的合法性问题。我国的利益集团与西方有所不同，就是很少公开直接对政府施加压力，往往更多通过影响人大及政协代表，或者形成舆论压力，甚至包括行贿等非法手段影响公共政策。正是由于缺乏正当途径，利益集团才会更多地通过行贿等非法方式对政府展开行动，这无形中将增加社会成本，影响政府公信力和决策的公平与公正。如果政府能为各利益集团的活动提供一个合法的平台，使其能够通过正规的利益表达参与到政策过程，也就不会通过行贿甚至暴力等非法行为来谋求其利益，宣泄其不满的情绪，也就有利于社会政治的稳定和发展。

利益的多元化要求政府在决策过程中综合考虑各方的利益诉求并加以平衡，这样建立在各方妥协基础上的决策就能得到共同的遵守和维护。我国政府必须正视利益集团的存在，为使利益集团得以合理健康的发展，就必须从制度上使其得到认可。政府应该建立一个合理的利益诉求表达机制，创造一个行之有效的平台，更加注重弱势和较小利益集团的利益诉求，发挥利益集团对民主决策、科学决策的积极作用。

然而，对中国而言，难题在于，利益集团与生俱来的特征是发展的不均衡性。由于发展不均衡必然会导致集团力量的失衡，强势利益集团在没有约束的情况下将会不断扩张其势力和欲望，从而将吞噬和侵占其他弱势利益集团成长的空间和利益。此外，中国人数最大的那部分弱势群体还没有被组织起来，他们的利益诉求难以纳入集团化渠道予以保护。因而，利益集团两极化的发展可能会撕裂整个社会结构，造成“断裂”社会，引发不同利益集团之间的冲突、对抗和仇恨。这对中国来说，是一个无法承受之重。

尽管如此，对中国利益集团的成长发展应持理性欢迎之态度。因此，我们认为不能扼杀和阻止中国利益集团的成长，相反要积极创造有利的条件来支持利益集团的均衡、有序发展。利益集团的均衡发展和不同利益集团之间的有序理性竞争，有利于不同社会阶层的利益表达和权利维护。而且，利益集团成长为一股独立于公共权力的力量，对推动政治民主化进程，制约权力膨胀和腐败，实现善治具有非常重要的现实意义。

引文注释：

①[美]罗伯特·达尔.美国的民主[M].美国：波士顿赫夫顿·密夫林公司，1981.

②[美]加里布埃尔·A·阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔.比较政治学———体系、过程和政策[M].曹沛霖译.上海：上海译文出版社，1987 .

③王沪宁.比较政治分析[M].上海：上海人民出版社，1987.

④顾善杰.群体分析方法一研究社会土义初级阶段的一个重要方法[J].光明日报，1988.

参考文献

[1]皖河.利益集团：改革路径与合法性问题[J].战略与管理，2002（02）.

[2]张雅勤，李昌全.论我国利益集团政策参与的制约因素及其化解对策[J].公共行政，2006（02）.

[3]邱泽奇.群体性事件与法治发展的社会基础[J].云南大学学报，2004（05）.

[4]刘恩东.中美利益集团与政府决策的比较研究[D].中共中央党校2008 .

[5]许耀桐.利益集团和利益群体的区别[N].浙江日报，2007.

（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）