江苏省食品安全问题及其监管政策分析

巩世广

（南京农业大学 经济管理学院，江苏 南京 210095）

一、江苏省食品安全问题现状

江苏省是食品产业大省，现有食品生产经营企业和餐饮服务单位近52万家，从业人员220多万人，食品工业年销售收入超过3 600亿元，有15种主要食品产量位居全国前10位。近年来，江苏省食品安全事件屡有发生（如表1所示）。不仅对食用者的身体产生很大伤害，也对社会公信度产生很坏影响。由图1可以看出，仅在2012年 1月至5月期间，江苏省发现的食品安全事件共计6 000余件，排名全国第4。解决食品安全问题 已是迫在眉睫。

表1 近年来江苏重大食品安全事件统计表

图1 2012年1月至5月食品安全事件数量统计表

二、江苏省现行食品安全监管模式评价

我国1995年颁布了《食品卫生法》，2009年6月出台了《中华人民共和国食品安全法》，规定国务院设立食品安全委员会，综合协调食品安全相关事宜，重新划分卫生、质检、工商、农业和食品药品5个部门的职能范围。2011年以来，江苏省制订并发布了《江苏省食品安全信息报告与沟通管理规定（试行）》《江苏省食品安全工作考核办法（试行）》《江苏省食品安全工作责任制与责任追究办法（试行）》和《江苏省食品安全举报奖励办法》，在这些政策基础上形成了“联合执法”监管模式。

“联合执法”监管模式以基层政府（乡镇、街道）为主体，从本辖地相关职能部门抽取人员组成联合执法队，全面负责辖区针对食品质量的检查、抽查与监管，既包括对各食品生产企业、食品销售企业、食品销售渠道的日常检查，又包括对重点行业、重点企业、重点领域、特殊市场、特殊时期进行的重点排查。各企业及市场的检查结果登记在案，并按相关条例给予相应的公示和处罚。总体来说，“联合执法”监督模式对保证食品安全起到了一定的监管作用，但其管理漏洞也不容忽视。

1．联合执法缺乏效率

联合执法队虽然是由来自多个单位的人员共同组成，但仍仅仅是政府职能部门参与，并未包括市场、媒体及公众人员。监管的运行机制虽然采取了“灵活机动、全面普查与重点抽查相结合”的原则，但这些检查活动远未达到市场需要。而且联合执法存在着潜在的“免费搭便车”心理，降低了执法效率。

2．联合执法不易追责

联合执法队虽然从形式上壮大了阵容，从内容上涵盖更广，也有利于各个相关单位和相关部门的沟通与协调，但这种管理形式却不利于问责。一旦某地出现了食品安全事件，其监管责任理所当然应由该地的食品安全联合执法队承担，但由于该联合执法队是由当地政府和职能部门工作人员联合组成，很难追责到具体单位和部门，食品安全事件的最终代价还是由消费者承担。

3．考核机制存在弊端

食品安全问题实行的是“结果考核”“一把手负责”的考核机制。即：若某地出现了严重的食品安全事件就会追究该地监管部门甚至行政机关“一把手”的责任，其目的是促使监管部门和行政机关认真对待、提前宣传、提前预防、严厉打击危害食品安全的行为，但同时该机制也会造成对食品安全事件的主观掩盖，使食品安全问题有机会进一步扩散，形成更大的消极影响。

4．信息不完全、不对称

能接触到核心的信息的往往是生产经营者的内部成员，普通群众对食品生产企业内部运营状况并不了解，对食品的质量标准也不明确，对食品安全事件的处理程序更不清楚，导致群众参与监督有热情、无方法、无效果。

5．企业寻租普遍存在

虽然查处食品安全企业是通过联合执法队执行的，但由于缺少对执法队本身足够的监督，企业寻租存在相当的空间，甚至因追求自身的利益为了罚款而检查，这样不仅对食品安全产生很大的威胁，更会对社会产生非常消极的影响。

6．相关政策法规不够完善

虽然国家制定了《食品安全法》，江苏省也出台了许多规定，但仍有不少监管盲区。不法经营商总在千方百计地寻求法律法规的漏洞，给政府和法律部门提出了更高的要求［1］。

三、进一步完善江苏省食品安全监管体系的思路

西方国家的经济学理论根基和政策根基是建立在“经济（理性）人假设”的基础之上，即认为人是自私的，所有行动都是为了追求自身的利益最大化。而中国传统的经济理论和政策根基则是建立在“高尚人假设”的基础之上。其实，以上两种假设都是极端化的假设，从而在这种极端假设基础上建立的理论或制定的政策也就因脱离了实际而效果不佳。

笔者尝试提出“社会经济人假设”，即：人即是自然的，又是社会的，既需要面包、住房，也需要精神、友情、爱情和亲情；既会追求自身的利益，又会在乎别人看待自己的眼光。人的行为是出于对上述情况的综合考虑，而基于以上考虑的法律和政策才能真正起到应有的效果。

1．治理主体多元化

食品安全关乎到每位国民的身体健康，理应做到全民联合，共同抵制危害食品安全的行为。政府作为主要的监管者和处罚者，其角色不容忽视，同时应发挥广大新闻媒体、公众的参与热情，彻底扫除不法分子的生存空间。

2．管理模式“废块立条”

废除现存分段管理的“块状”体制，设立“条状”管理体制，将食品安全监督职能全部赋予质监部门。“块状”体制下，各部门在联合执法时出于自身利益考虑，很容易造成消极怠工、相互扯皮和推诿责任的情况，导致管理成本居高、监管效率低下、监管盲区顽固的现象。通过建立“条状”管理能使监管更专业、更迅速、更易于归责。

3．考核机制注重效率

监管部门的一切行为应当以民众利益为出发点，制定政策、发布文件、开展执法监管等行动。若这些政策、文件、行为危害了民众的利益，则追究相关责任人的责任；若政策、文件、行为本身没错，即使出现了食品安全事件也可以实行“尽责免责”。“政策－行为”考核机制能从制度上保障食品监管部门和主管部门放开手脚、大胆查处发现的食品安全事件，从而尽快消除恶性事件的蔓延。

4．信息平台实现共享

通过拓宽举报途径减少信息不完全和信息不对称现象。严格按照《江苏省食品安全举报奖励办法》完善举报途径：不断完善当面、电话、传真、网络、信函等举报途径。打造共享的信息平台，将对各企业食品的历次监测数据输入到共享的信息平台，每个人都可以随时进入该系统查询监测结果，实现即时监督，随时管理。

5．法律体系逐步完善

我国颁布的有关食品安全方面的法律、法规、司法解释等达840多部，其中基本法律法规107部，专项法律法规683部，相关法律法规50部［2］。但社会在不断地发展，食品安全事件的类型也在不断地变换，这就要求法律法规的完善工作也要不断地发展，不断地填补漏洞弥补空白。

6．供应链管理进一步完善

影响食品安全的因素涉及方方面面，从供应链的角度来说，主要包括生产、加工、储存、流通、销售、购买、售后服务等各个环节。要将每个环节的食品安全风险降到最低，不仅要“与虫子、细菌、病毒做斗争”，重视科学技术的研发，将由于“无知”造成的食品安全问题降到最低，还要“与人作斗争”，坚决打击为一己之私、明知故犯的无良行为［3］。一旦出现食品安全问题，追责时要有溯及力。

7．彻底斩断寻租链

相关部门在监督企业行为的同时也面临着企业寻租、行贿的诱惑，甚至还有监管部门故意为难企业，以逼其寻租。以往及现存的政策是对寻租、索租、逼租的双方都进行处罚，这就在机理上促成寻租者和索租者、逼租者达成共谋。实际上，最优的策略应该是：寻租者只要将寻租、索租、逼租的事实向法律部门如实反映，则不仅可以重新得到自己付出的寻租成本，还可以得到额外的奖励，而奖励金来自于对监管部门的罚金。这样，才能真正斩断罪恶的寻租链。

［1］ 周应恒，王二朋．优化我国食品安全监管制度：一个分析框架［J］．南京农业大学学报，2012（10）：119－123．

［2］ 袁文艺，程启智，旷锦云．中国食品安全管制的变迁规律分析［J］．云南财经大学学报，2011（4）：117．

［3］ 周应恒．“全球化时代中国农业的发展与变迁”国际学术研讨会上的主题报告［R］．2012－10－13．