我国职业教育经费投入的成绩、问题与政策建议

□苏 敏

新世纪以来，在党中央、国务院的高度重视和各级政府的推动下，我国职业教育事业取得了较大发展，为经济建设和社会发展作出了积极贡献。职业教育事业的发展离不开经费的支持。职业教育经费是职业教育发展的前提和物质基础。近年来，我国职业教育经费投入取得一定成绩，对职业教育改革和发展起到了很好的推动作用，但是，我国职业教育的投入仍然严重滞后于其他国民教育体系，还不能够适应职业教育健康可持续发展的需求。探讨我国职业教育经费投入的经验与问题，对于更好地筹措、分配、使用和管理职业教育经费，加快发展现代职业教育、努力办好人民满意的职业教育具有十分重要的意义。

一、职业教育经费投入取得的成绩

（一）职业教育经费投入总量增幅明显，国家财政性教育经费比重有所上升

进入新世纪以来，国务院先后两次召开全国职业教育工作会议，下发了两个大力发展职业教育的《决定》，有力地推动了我国职业教育的改革和发展。特别是2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》颁布以来，我国职业教育进入快速发展阶段，职业教育经费投入总量增幅明显。2011年，全国职业教育经费投入总量达到了2889.29亿元，为历年之最，2006～2011年间增长了160.02%，超过了全国教育经费投入总量的增幅。其中，中等职业教育经费达到1638.50亿元，比2010年增长了20.72%，比2006年增长163.39%；高等职业教育经费为1250.79亿元，比2010年增长了18.95%，比2006年增长155.74%。（见表1）职业教育经费由国家财政性教育经费、社会团体和个人办学经费、社会捐赠、事业收入以及其他收入构成。其中，国家财政性教育经费是职业教育经费的主要组成部分，占比最大。2006年以来，由于国家对职业教育的重要性和公益性认识程度的提高，国家财政性教育经费投入呈现大幅度增长，比重逐年上升。2011年，职业教育的国家财政性教育经费投入达到了1933.88亿元，占全国职业教育经费总投入的66.93%。其中，中等职业教育的国家财政性教育经费投入为1259.06亿元，占中等职业教育经费总收入的76.84%，比2006年增长了近21个百分点；高等职业教育的国家财政性教育经费投入为674.82亿元，占高等职业教育经费总收入的54.95%，比2006年增长近23个百分点。（见表1）

表1 2006～2011年职业教育经费投入及其增长情况

职业教育经费投入的大幅提升，特别是国家财政性教育经费投入力度的加大，使职业教育事业得到飞速发展，服务经济社会发展的能力进一步提高。

（二）政府主导成为共识，地方财政性教育经费投入的比重超过国家水平

2011年，全国中等职业教育的国家财政性教育经费投入占中等职业教育经费总投入的76.84%。在全国31个省、自治区和直辖市中，有22个省份中等职业教育的财政性教育经费投入占中等职业教育经费总投入的比重超过国家水平（76.84%），其中，西藏最高，达到99.60%，其次是内蒙古（90.65%），第三是青海（88.26%）。最低的两个省份分别是湖南66.28%和湖北66.31%。

有12个省份高等职业教育的财政性教育经费投入占高等职业教育经费总投入的比重超过国家水平（54.95%），西藏仍然最高，为93.87%，其次是内蒙古（74.62%），第三是宁夏（73.85%）。上海和福建最低，分别为35.17%和37.65%。

总体来看，职业教育经费投入以政府为主导的思想在各地职业教育的经费结构中得到了一定程度的体现。在西部地区的职业教育经费中，国家财政性教育经费占据了很大比重。（见表2）

（三）中央财政专项投入职业教育基础能力建设项目稳步推行，收效显著

我国政府加大职业教育经费投入的另一个表现是财政专项投入项目的设立。近年来，由中央财政设立专项资金推动了一些重大项目，加大了对职业教育基础能力建设的力度。一是教育部、财政部、人力资源和社会保障部三部门联合实施国家高职和中职教育改革发展示范校建设项目。“十一五”期间，中央财政累计投入国家高职改革发展示范校项目经费27.5亿元，带动地方财政投入61亿元。2010年，中央财政又启动了“国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划”项目，当年已投入经费27.6亿元，2012年完成总投入100亿元。[1]二是国家发改委、教育部、人力资源和社会保障部联合实施中等职业教育基础能力建设规划项目。三是教育部、财政部联合实施中等和高等职业教育实训基地建设项目。四是中等职业学校教师素质提高计划项目。从2005年到2011年，中央财政投入职业教育基础能力建设专项资金超过244亿元，共支持建设了100所国家示范建设高等职业院校和100所国家骨干建设高等职业院校；支持建设了950所高职院校的1753个特色专业；支持建设了647所国家中等职业教育改革发展示范学校；支持建设了3056个职业教育实训基地；支持3232所中等职业学校加强基础能力；完成了国家级和省级中职专业教师培训15万人次；支持中等职业学校聘请兼职教师近3万人；开发了80个专业的中职教师培训方案以及课程和教材。[2]这些项目的实施，改善了职业院校的办学条件，提高了师资队伍的整体素质，提升了职业教育的办学实力和人才培养质量。这些学校成为了国家和区域经济建设的重要支撑力量，在职业教育改革和发展中发挥着引领、带动、骨干和辐射作用。

表2 2011年分地区职业教育财政性经费投入占比情况

（四）职业教育学生资助体系覆盖广泛，日渐完善

为贯彻落实《国务院关于大力发展职业教育的决定》精神，帮助贫困家庭学生顺利完成学业，从2006年起，国家实施中等职业学校助学政策，对具有全日制正式学籍的在校一、二年级所有农村户籍的学生和县镇非农业户口的学生以及城市家庭经济困难学生，由中央和地方政府共同出资设立助学金，资助学生的生活费开支，资助标准为每生每年1500元。2007年，国家进一步完善了职业学校学生的资助政策，扩大了资助范围，中等职业学校学生资助覆盖面由5%扩大到90%，高等职业学校学生资助覆盖面由3%扩大到20%。[3]2012年的数据显示，仅中央财政投入中等职业教育的国家助学金就有56亿元，受助学生达555万人；高等职业学校学生享受国家奖学金、助学金和助学贷款等各项奖补政策，受资助面达到20%以上。[4]

从2009年秋季学期开始全国逐步实行的中等职业教育免学费政策是职业教育学生资助体系的另一重要组成部分，内容是对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费，免学费标准为每生每年2000元，要求农村家庭经济困难学生免学费的比例不低于在校生的5%。2010年，又将中等职业学校城市家庭经济困难学生纳入免学费政策范围。这一年，中央财政下达免学费资金42.73亿元，惠及440多万名家庭经济困难学生和涉农专业学生。[5]目前，中等职业教育免学费政策已覆盖所有农村学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生。2012年，中央财政投入免学费资金80亿元，惠及1244万名中职学生。[6]

职业教育学生资助体系的建立和完善，不仅推动了职业教育持续健康发展，更对社会公平和社会主义和谐社会构建起到了一定的促进作用，受到社会各界的广泛好评。

二、职业教育经费投入存在的问题

近年来，我国职业教育经费投入取得了有目共睹的成绩，但与加快发展现代职业教育的需求相比，与构建中国特色、世界水准的现代职业教育体系要求相比，仍然差距很大，主要表现在以下几个方面：

（一）职业教育经费总量不足，在整个教育经费中比例偏低

职业教育经费投入总量逐年增长，但在整个教育经费中的比重并不高，而且近两年来有递减趋势。2011年，职业教育总经费仅占全国教育总经费的12.31%，比上一年减少0.21个百分点。其中，中等职业学校占比6.86%，比上一年减少0.08个百分点；高等职业学校占比5.24%，比上一年减少0.14个百分点。就中等职业教育经费而言，其所占比重与上世纪90年代的10%有较大距离。与普通教育比较来看，中等职业教育招生数与普通高中大体相当，但中等职业教育的经费投入总量从普通高中的1.38倍（2001年）下降到 0.66倍（2011年），预算内教育经费从普通高中的1.82倍 （2001年）下降到0.68倍（2011年）。高等职业教育招生数量占据了高等教育的半壁江山，为我国高等教育大众化作出了突出贡献，然而高等职业教育经费投入总量却大大低于普通本科。2011年，普通本科经费投入总量是高等职业教育的4.5倍，预算内教育经费是高等职业教育的5.16倍。

2011年，全国各级各类教育经费总投入为23869.29亿元，预算内教育经费为16804.56亿元。其中，中等职业学校的两个数据分别为1638.50亿元和1037.93亿元；普通高中分别为2494.36亿元和1537.64亿元；高等职业院校分别是1250.79亿元和610.45亿元；普通本科分别是5629.44亿元和3348.67亿元。可见与普通教育经费投入相比，无论是总经费还是预算内教育经费，职业教育经费投入比重都是最低的。（见图1）

图1 2011年职业教育与普通教育经费投入比较

（二）职业教育生均经费偏低，与职业教育的高成本不相适应

职业教育培养的是技术技能人才，强调实践性和应用性，是一种高成本、高投入的教育类型。在发达国家，以法国为例，职业高中的生均成本是普通高中的3倍左右；在发展中国家，以马来西亚为例，职业学校学生的单位成本是普通学校学生的4倍。职业教育的培养成本远高于普通教育是国际上公认的事实。然而，我国的职业教育生均经费水平一直以来处于偏低水平，2011年中等职业学校的生均教育经费为10399.52元，仅比普通高中高出398.83元，高等职业院校为15063.38元，仅达到普通本科的一半。生均预算内公用经费的情况也是如此。2009年中等职业学校生均预算内公用经费为1164.43元，到2011年增长到2212.85元，增幅达90%，但与普通高中103%的增幅相比，仍相对较低。2011年高等职业院校生均预算内公用经费为3546.23元，普通本科为9077.30元，后者是前者的2.56倍。（见表3）从数据来看，要把实习、实训等实践环节切实落到实处，突出职业教育特色，提高人才培养质量，职业教育经费的缺口仍然很大。

表3 2011年职业教育与普通教育的生均经费和生均预算内公用经费比较 单位：元

（三）职业教育经费结构比例不合理，多渠道筹措经费的机制尚不健全

我国职业教育经费构成中，国家财政性教育经费和事业收入（主要是学杂费）处于绝对的主体地位。2011年，两项占比分别是66.93%和28.73%，两项之和达到95.66%。国家财政性教育经费占比最高，体现了国家是职业教育投资的主体，这也是发达国家的普遍做法。而事业收入特别是学杂费比重偏高，说明学生和家庭承担了较重的职业教育成本。2010年，高职学杂费占比达到35.58%，远高于普通本科的24.28%，中职由于实行了较为有力的资助政策，学杂费比例有所降低，但仍然达到16.29%，职业教育的公益属性没有得到体现。社会团体和个人办学经费、社会捐赠在职业教育经费中的比例非常低，分别为0.93%、0.18%，相比以上两项显得非常不协调，这种职业教育经费投入的构成状况说明，我国职业教育经费来源比较单一，财政投入和事业收入之外的其他投入非常薄弱，社会力量和公民个人参与办学的积极性没有被充分调动起来，多渠道增加职业教育经费的渠道尚未真正形成。（见图2）

图2 2011年职业教育经费投入构成

（四）地区间职业教育经费投入不均衡，生均预算内教育经费差别大

我国职业教育地区间发展不平衡是多年来一直存在的问题，教育经费投入不均衡是其主要原因之一，主要表现为各地生均预算内教育经费支出存在较大差异。2011年，地方中等职业学校生均预算内教育经费支出的平均水平为6404.29元，支出最高的是北京，高出平均水平2.0倍，是支出最低湖北省的4.9倍；地方高职高专生均预算内教育经费支出的平均水平为8010.74元，支出最高的是北京，高出平均水平3.7倍，是支出最低福建省的7.7倍。值得注意的是，近年来，各地生均预算内教育经费支出差异有扩大趋势。这种情况会进一步拉大地区间职业教育发展的距离，造成地区间学生群体的差别对待，加剧区域经济发展的不均衡，与教育公平的思想相悖，不利于和谐社会的构建。

（五）职业教育经费投入政策落实不到位

生均经费标准是公共财政向职业教育投入的基本依据，也是建立科学合理的职业教育成本分担机制的基本依据。早在1996年国家颁布的《职业教育法》就规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准”，然而，截至2012年底，全国仅有辽宁、上海、江苏、浙江等8个省市制定实施了职业院校生均经费标准，大多数省份还处于标准缺失状态。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求“从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%”。多数地方并没有完全落实这一政策，2009年部分省份省内所有市（地）“城市教育费附加用于职业教育的比例”均低于20%。[7]职业教育经费投入政策落实不到位，使得一些职业院校的正常教学受到影响，更无力推进职业教育的教学改革。

三、职业教育经费投入的政策建议

（一）建立与现代职业教育体系相适应的经费投入保障体系

根据国家加快发展现代职业教育的战略方针和构建现代职业教育体系的战略要求，立足职业教育的公益性和普惠性，及时修订和完善职业教育经费投入的法律法规，加强相关法律法规间的衔接配合，明确各级政府在经费投入方面的职责，分级承担职业教育经费，促进职业教育经费投入的法制化。建立和完善监督机制，加强职业教育经费的监管，中央和地方要分别建立相应的机构，对职业经费的投入和使用情况进行监督和检查，地方政府应定期向社会公布各市县区职业教育经费预算的使用情况。将地方政府对职业教育的投入水平，作为考核地方政府发展职业教育的硬性指标，确保把各项相关法律法规落到实处。形成一套较为科学、完善的职业教育经费投入保障的国家制度和国家政策，建立与现代职业教育体系相适应的经费投入保障体系，满足加快发展现代职业教育的要求。

（二）切实履行政府职责，加大对职业教育的投入

在实现“国家财政性教育经费占国内生产总值4%”目标的基础上，根据不同类型教育培养人才的成本差异，调整教育经费在各级各类教育中的分配，确保职业教育经费投入总量的增长。逐步提高职业教育经费中政府投入的比例，保证政府用于职业教育的财政性经费逐年增长。不断提升职业教育财政投入占财政性教育经费的比例，逐步达到25%的国际标准。全面落实城市教育附加费用于职业教育的比例不低于30%的规定。[8]强化地方政府统筹职业教育经费职能，整合失业保险基金、就业与再就业经费、扶贫及移民安置资金、农业技术推广资金等用于职业教育的资金，提高经费投入效益，支持职业教育发展。建立职业教育重大专项投入制度，确保与增加中央和地方财政的职业教育专项投入经费，通过重点项目的建设和发展，进一步增强职业教育服务经济社会发展和人的全面发展的能力。

（三）加快制定和推行职业教育生均经费标准

按照基本公共服务均等化的要求，根据我国东部、中部和西部地区经济社会发展水平和职业教育培养成本，由国家提出职业院校生均经费标准的制定原则，规定生均经费标准的构成内容，依法加快推动省级政府制定并落实职业院校生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准的研制工作，为职业教育投入提供科学依据。高等职业学校财政预算继续纳入普通高等学校系列，逐步实现高等职业学校生均预算内拨款标准达到并略高于本地区普通本科院校的生均预算内经费标准；中等职业学校生均预算内经费不低于当地普通高中标准的两倍。[9]确保职业院校生均经费和生均公用经费稳定增长，改善职业院校的办学条件，加强职业院校的基础能力建设，为职业院校的可持续发展创造条件。

（四）加强对经济落后地区职业教育经费的支持力度

提高国家和地方各级政府财政性教育投入在经济落后地区教育投入中的比例，经济落后地区应形成以政府财政为主体的投资体制，确保各级财政教育经费的投入根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的“三个增长”要求，不断提高投入水平。建立加大中央政府责任的职业教育财政转移支付制度，完善拨款体制和程序，把具有公共产品属性的中等职业教育作为支持的优先领域，按照各地发展情况，做好中央财政转移支付工作，特别是对经济落后地区加大中央财政专项资金的转移支付力度，形成中央和地方政府成本分担的机制。同时积极引导社会资金特别是公益基金支持贫困地区职业教育。进一步完善职业院校学生资助体系，中等职业教育逐步扩大并最终实现全部免学费政策。建立职业院校国家助学金标准动态调整机制，实行差别化资助制度，适时调整资助标准，加大对中西部和农村地区贫困学生的资助力度。

（五）完善职业教育经费多元筹措机制

对职业教育投资是全社会的共同责任，包括政府、企业、社会团体和个人等，仅仅依靠国家财政投入是远远不够的，毕竟国家财政资源是有限的。从国际经验来看，职业教育发达国家均建有相对成熟的多元化经费投入体系。被视为世界职业教育楷模的德国，其职业教育经费投入是由公共财政与包括企业直接资助、企业外集资资助、混合经费资助和个人资助在内的私营经济共同资助的一个多元混合体，其中企业直接资助占据大部分比重。我国应加大职业教育经费投入体制机制改革创新力度，通过政策引导，充分调动全社会特别是企业举办职业教育的积极性，加快完善政府主导，行业企业、社会团体、公民个人参与的多元筹措机制。尽快制定和完善企业办职业教育、民办职业教育的政策法规，给予它们与公办学校一视同仁的待遇。进一步完善财政、税收、金融和土地等的优惠政策，拓宽职业教育经费渠道。设立职业教育基金，吸纳各种社会资金发展职业教育。健全出资、捐赠支持职业教育的激励机制。

[1][8][9]郭国侠，向才毅，庞青.职业教育财政经费保障机制建设研究[J].中国职业技术教育，2012（12）.

[2][3]教育部职业技术教育中心研究所.中国特色职业教育发展之路——中国职业教育发展报告（2002-2012）[M].北京：高等教育出版社，2012：48～49，19.

[4][6]教育热点问答：完善家庭经济困难学生资助体系[N].中国教育报，2013-03-27（1）.

[5]葛道凯.把握形势，推动职业教育为经济社会发展做出新贡献[EB/OL].http://www.cdpf.org.cn/special/2011jnjs/conten t/2011-06/14/content-30341.

[7]国家教育督导报告：关注中等职业教育[EB/OL].http://www.jyb.cn/info/jyzck/201107/t20110705_440904.html.