矿业用地管理与改革探析

郑学忠，郭春颖，张 昭

（1.中国石油天然气公司新疆油田分公司生产运营处，新疆 克拉玛依834000；2.北京岩土工程勘察院，北京100083）

能源是人类赖以生存的基础［1］。目前，我国在冶金、煤炭、石油、建材和化工五大能源方面已建立了保障开发体系。然而由于对能源需求的增长，拉动了对土地的需求。据统计，截至2011年，我国因生产建设活动共损毁土地约797万hm2，每年新增损毁土地约18万hm2。其中因矿产资源开采损毁土地为557.90万hm2，占损毁土地总量的70%，暴露出环境污染、地质灾害与生态退化等一系列问题，进一步激化了社会、经济和生态环境矛盾［2－3］。

近年来，矿业用地已成为制约矿业发展的重要因素之一，同时矿业用地现实状况折射出了严重的生态、经济和社会问题。因此国家颁布了一系列的法律法规：《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》和《土地复垦条例》的颁布实施，标志着我国矿业用地复垦管理工作已进入制度化、规范化和法制化的新阶段。所以从积极的视角考虑，开展矿业用地复垦管理研究势在必行，通过构建适宜的矿业用地利用与管理优化模式，对土地和能源这两个最为宝贵的资源进行科学化管理，对把矿业用地转化成生态系统进化、经济产业优化和社会利益维系机遇和载体具有重要意义。

1 矿业用地问题

随着对资源的高强度开发利用，损毁了大量的土地，废弃土地作为资源开发过程中的伴生物，目前已演化为矿区危机的外化、显化表征和主要承载对象［4］。首先，我国最初矿业用地使用权全部实行土地使用权出让或转让，矿业用地难以流转。另一方面，纵观国内外矿区可持续发展模式，无一不是以土地资源作为项目落地的基本保障。

1.1 政府、农民、企业利益矛盾

随着矿区资源的开发利用，造成大量土地损毁。不仅反映了资源开发与土地资源保护的矛盾、土地资源与人民生活的矛盾和资源开发与人民生活的矛盾，同时反应了企业与农民的矛盾、企业与政府的矛盾和农民与政府的矛盾。由于企业考虑征地成本、土地复垦及后期管护等成本费用。政府考虑如何进行土地资源调控，从而能保证人民基本生活保障，又能增加地方财政收入。农民考虑土地被征收后赔偿标准的确定，以及失去土地后，生活就业如何保障。综上所述，目前的矿业用地利用方式，不能够同时兼顾政府、农民、企业三方的共同利益，导致在征收土地过程中土地清查以附着物清点工作难以展开，甚至引起地方冲突，激化各方矛盾。

1.2 建设用地指标与耕地占补平衡矛盾

受自然地理环境的限制，尤其是能源型矿区所在区域耕地一般严重缺失，由于前期矿区开发需要，导致耕地后备资源已经用尽。如果建设用地指标全部用于资源开发工业用地，这样导致所在区域规划建设用地指标极度紧缺，造成许多民生项目、清洁能源项目无法实施。而耕地占补平衡作为贯彻实施保护耕地这一基本国策的重要途径。为了补充耕地，实现占补平衡，矿区不得不申请实施异地耕地置换，但是难以实现。另外由于矿区每年需要征地数量大，占用耕地数量多，政府为了避免其他建设项目的占补平衡指标的缺少，暂缓或者不给矿区建设用地指标。这样，由于建设用地指标与耕地占补平衡矛盾冲突，严重制约了矿区与所在区域的快速发展。

1.3 企业负担与农民就业安置矛盾

根据我国《土地管理法》规定，矿区采用征收集体土地后以出让或划拨方式使用土地的方法，鉴于矿区为上市企业，所以只能采用出让方式。由于矿区基建期和开采期用地量大，致使企业征地成本负担重，不利于企业长期发展。而另一方面，土地被征收后，土地所有权性质被改变为国有，失地农民失去生活基本保障，暴露出再就业问题。而政府为了解决人民生活问题，委托企业安置失地农民，造成企业人力资源臃肿，无法进一步安置更多的失地农民。

面临当前矿区土地利用矛盾，为促进矿区土地资源集约节约利用和矿产资源合理开发利用，矿业用地改革势在必行。矿业用地作为土地管理和矿产资源管理的“结合部”，是国土资源管理的重要部分［5］。简单来说，矿业用地是人为在矿产资源开发利用过程中利用土地资源产生的。

2 矿业用地特征及分类

2.1 矿业用地特征

矿产资源开发利用不仅对土地具有强烈的附属特性，还取决于赋存资源的耗竭、稀缺、分布不均衡和不可再生等特性，与其他建设用地相比，矿业用地具有以下特性［6］。

2.1.1 矿业用地利用的特殊性和复杂性

矿业用地与其他土地利用类型相比，特指赋存矿产资源的土地，用地规模与空间位置取决于资源赋存状况。矿业用地利用规模大小取决于资源埋藏深浅、储量大小、开采工艺以及规模大小等多方面的因素，主要分为井工和露天两种开采方式。其中露天采区用地规模最大。广西百色平果县铝土矿最终采矿用地规模为6700hm2，占整个平果县耕地总量的1／4；黄土高原生态脆弱区的平朔露天矿最终采矿用地规模为1.7万hm2；内蒙古胜利露天矿最终采矿用地规模为3.42万hm2。矿业用地利用的过程，伴随着挖损、塌陷、压占和污染土地的过程，包括耕地、林地、草地等农用地，或者农村居民点等建设用地及未利用地等，造成土地生态系统结构失稳和功能丧失。同时矿业用地转变为工业广场、采矿区、尾矿库以及其他附属设施用地。因此，矿业用地利用的过程即土地与矿产资源矛盾激化的过程，随之上升为政府、农民和企业之间矛盾。

2.1.2 矿业用地利用的阶段性和生态恢复性

由于矿产资源储量和生产工艺不同，矿产资源的开采年限也各不相同，矿业用地利用规模随着矿区的发展，一般呈急剧上升、平稳发展、缓慢下降的趋势，最终伴随着矿区采矿活动的结束，矿业用地丧失了原有的生产和服务的功能［7］。矿业用地在矿产资源开采过程中（或闭矿后），不可避免的会产生大量废弃损毁的土地（排土场和塌陷区等）。其中矿业用地作为非永久性占地，露天开采采用平面推进的方式，表土和岩石初期形成外排土场，后期形成内排土场，通过地表整形，进行土地复垦与植被恢复，因地制宜恢复成各种土地利用类型的土地；地下开采在生产作业区布局的基础上，通过充填裂缝等措施，恢复原有土地利用状态。因此，通过对矿区损毁土地采取土地复垦和生态重建等工程、生物措施，矿业用地具有阶段性和生态恢复性。

2.2 矿业用地分类

矿业用地作为受矿产资源开采活动直接影响而丧失原有功能的土地，涵盖范围广泛。矿业用地按照不同的用途和标准，有不同的分类方法。第一种：一般分为探矿和采矿用地，其中探矿用地主要是前期资源勘查用地（多为临时用地）；采矿用地分为采矿区、工业广场和尾矿库。第二种：分为勘查、采矿活动、采矿生产、配套服务设施用地四类［8］。第三种：分为生产、生活服务、辅助生产三种用地类型［9］。其中生产用地分为矿井口、破碎场、选矿厂、排土场；生活服务用地分为居住区、公共建筑区、市镇区等［10］。第四种：分为探矿用地、工业广场、采矿区、排土场四类。其中工业广场分为工业厂房、生活设施、道路以及其他附属设施用地［11］。

综上所述，矿业用地在分类上描述虽有所不同，但是分类类型差异不大。本文针对特大型露天矿研究区的特性，倾向于第四种分类方法。矿业用地首先按照时间顺序，先有探矿用地，后期逐步形成工业广场、采矿区（露天采坑）和尾矿库（排土场）。矿业用地分类见图1。

图1 矿业用地分类图

3 矿业用地生命周期

矿业用地利用的特殊、复杂、阶段和生态恢复特性决定了矿业用地取得—利用—退出—更新利用的周期性演化规律。矿业用地与矿区开发利用（探矿和采矿）在时间和空间上具有一定程度的同步性。因此，矿业用地生命周期与矿区的生命周期具有紧密的联系。

3.1 矿区生命周期分析

矿区受到矿产资源不可再生性和赋存有限性的影响，表现出周期性的生命周期。一般将矿区的生命周期分为预备期、成长期、成熟期、衰退期（转型期）四个阶段。

1）预备期：指在矿产资源开发之前的准备和勘测阶段。这一阶段工作主要集中于矿产资源勘测、勘察，工业广场基建阶段。

2）成长期：指矿区全面投产到生产能力达到设计规模阶段。

3）成熟期：指生产能力达到设计规模，产量稳步提升发展阶段。

4）衰退期（转型期）：指矿产资源逐步枯竭，矿区产业地位下降阶段。如果有新兴产业，矿区一般将向综合性商业中心地区的性质和功能转变。如果没有新兴产业，则矿区就开始衰退、然后消失（图2）。

图2 矿区生命周期曲线图

3.2 矿业用地生命周期分析

在取得矿产资源开采权后，预示着一定面积的土地将转变为矿业用地，进行探矿或采矿。它的利用规模将随着矿区预备、成长、成熟、衰退而不断变化，总体呈现出上升到下降的趋势，这就是矿业用地的生命周期现象。其中经过法律规定的程序取得矿业权后，矿业用地划入矿区范围，矿业用地生命周期正式开始，随着矿区的衰退，矿业用地逐渐退出生产领域，标志着矿业用地生命周期结束。但是矿业用地的生态恢复特性，通过矿区开展土地复垦与生态重建，实施接续产业和替代产业，实现矿业用地的二次开发利用，标志着矿业用地的循环二次利用。总之，与矿区的起步、成长、成熟、衰退相比，矿业用地表现出准入、使用、退出和重新利用的过程。

4 矿业用地改革

4.1 矿业用地改革内涵

矿业用地改革是改变研究区改革试点范围内的矿业用地的取得方式，建立“占地—采矿—复垦—还地”新的模式。依据矿区总体发展规划，编制采矿用地年度计划，然后组织原土地使用者和企业签订“临时用地”合同，国土局与企业签订复垦合同，然后采取分阶段实施、分阶段供地、分阶段归还的做法，以“临时用地”方式满足采矿用地需求。这种矿业用地利用方式不占用建设用地指标，按照不低于征地赔偿标准给以农民补偿，待复垦土地质量达到验收标准，返还给原土地使用者［12］。

4.2 矿业用地改革基本原则

4.2.1 严格保护耕地，节约集约用地

严格贯彻和遵守我国“切实保护耕地”的基本国策。严格按照划定的采矿范围进行开采，根据矿区实际复杂地质条件，编制采矿用地年度计划，尽量少量或不损毁耕地资源，缩减开采和使用“临时用地”周期，最大程度的减少使用土地面积。依据采矿用地编制的复垦方案，及时积极进行土地复垦，尽量提高复垦土地中耕地比例，农业用地要恢复土地原用途。严格按要求和标准及时恢复并交还农民。

4.2.2 统筹各方利益、切实保障农民合法权益

实施矿业用地改革，要统筹政府、企业、农民之间的利益关系，通过维持不改变原有土地的权属性质，保证临时用地补偿及时发放，尽量缩短矿业用地利用周期，切实保护农民的合法权益。另外研究区在编制与实施矿业用地改革试点方案的同时，要保证当地农民的知情权和参与权，在矿业用地利用全程中要尊重农民的意见，最终开创政府、企业与农民“三方共赢”的局面。

4.2.3 促进资源合理开发利用

通过实施矿业用地改革，变革矿业用地审批程序、土地供应方式，简化办事程序，缩短获得土地使用的周期，减少资源开采作业成本，提高资源开发利用效率和水平。

4.2.4 与现行法律制度和土地使用制度改革方向相一致

在严格遵照现行《土地管理法》和土地使用制度的基础上，积极实施矿业用地改革等制度创新，坚持与区域土地利用规划，相关法律、法规、政策和制度相衔接，遵循《创新矿业用地管理机制合作协议》，并根据改革过程中暴露的问题和缺陷，及时更正，为进一步制定相关土地利用制度提供依据。

4.3 矿业用地改革基本思路

实施矿业用地改革与以往矿区矿业用地利用相比，在矿业用地供应方式、审批制度、补偿方式有所不同，尤其是补充了矿业用地退出机制。因此，实施矿业用地改革试点的基本思路为：确定改革试点、编制改革试点方案、进行方案的报批与审查、签订临时用地协议与补偿协议、建立采矿后的退出机制。具体流程如图3所示。

图3 矿业用地改革流程图

5 结论与讨论

进行矿业用地改革是以土地复垦为基础的矿业用地利用过程。它是创新采矿用地供地方式，把原有取得矿业用地方式征收变为临时用地供应，待采矿结束复垦后还给原土地经营者。它在一定程度上能够更有效利用土地资源，更大程度减轻企业负担，更大范围的使失地农民获得赔偿的同时，拥有后期返还的复垦土地生产保障。与前人相比，它反映了矿业用地利用过程各环节相互作用方式、动态过程、联结机理，强调矿区土地复垦对矿业用地改革的重要性。

矿业用地改革作为破解矿区用地难题的突破口，只要采矿用地不占用或少占用土地利用计划指标，就为落实其他建设项目提供了空间。矿业用地改革的实施，使露天采矿用地手续办理得以简化，用地成本得以下降，促进了企业复垦土地的积极性。

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