重塑我国矿产资源勘查开发格局的初步思考

胡永达，张福良，方一平，雷晓力

（1.中国地质调查局发展研究中心，北京100037；2.国土资源部矿产勘查技术指导中心，北京100120）

国务院第176次常务工作会议通过的《找矿突破战略行动纲要（2011～2020年）》（以下简称《纲要》）提出，用3年时间，实现地质找矿重大进展；用5年时间，实现地质找矿重大突破；用8～10年时间，重塑矿产勘查开发格局[1]。《纲要》进一步提出，矿产资源利用结构形成“油气并举”、“大宗紧缺矿产和新兴材料资源并举”、“开源节流并举”格局；勘查开发形成“陆海并重”、“东西并重”空间布局；初步完成以矿业权为核心的市场化改革，推进以总量控制、双向调节为核心的矿产资源管理体制改革，重塑矿政管理格局[1]。

如何重塑矿产资源勘查开发格局，《纲要》已经做出了战略性宏观部署，并分别从基础地质调查与研究、重要矿产勘查、矿产资源节约与综合利用等方面提出了未来8～10年的工作方向和目标任务。可以说，《纲要》是重塑我国矿产资源勘查开发格局的行动指南。然而，不容忽视的是，国际国内经济形势、产业格局及发展状况、矿产资源供需及其结构等始终处于动态变化之中，且矿产资源勘查开发具有其客观的复杂性和不确定性。因此，如何在实际工作中调整方式方法，按期或提前完成《纲要》中的各项任务和目标，重塑矿产资源勘查开发格局，既是矿产资源勘查开发管理者、组织者应考虑的问题，也是相关研究人员应着重思考的问题。鉴于此，笔者以研究矿产勘查开发格局内涵为切入点，建立优化勘查开发布局的多因素指标体系，思考促进勘查开发的机制体制，提出重塑全国矿产资源勘查开发格局的相关建议。

1 矿产资源勘查开发格局的内涵

勘查开发格局在日常工作中经常被提及，但目前并没有一个统一的定义，甚至很少有研究人员对其内涵进行系统研究。对于矿产资源勘查开发格局，不同的研究人员有不同的理解，部分研究人员认为勘查开发格局是基于成矿区带分布基础上的格局，即认为地质要素决定勘查开发格局；另一部分研究人员加入了区域经济发展、主体功能区规划、开发利用条件等要素，认为其及地质要素共同引导和决定矿产资源勘查开发格局。

笔者在系统梳理《纲要》的基础上，结合相关专家、学者的观点，认为矿产资源勘查开发格局是指在资本、技术、生态环境等约束条件下，综合体现国内外矿产资源供需及其变化、国民经济社会发展现状及趋势、区域经济协调发展、主导及支柱的战略性新兴产业发展之需、矿产资源客观分布规律、立足国内开发境外国外等要素的最优且动态变化的勘查开发时空和管理态势。即勘查开发格局包括矿种格局、空间格局、时序格局、管理格局等四方面的内容①国土资源部咨询研究中心特邀咨询委员何贤杰研究员在项目研讨会上的讲话。。其中，矿种格局指我国应重点勘查开发的矿产资源种类；空间格局指矿产勘查开发的空间布局；时序格局体现了矿产勘查开发的时间属性，即不同时期我国勘查开发的重点区域和重点矿种；管理格局即矿政管理格局，主要表现在矿业权的获取、管理、监督等方面的格局。

2 我国矿产资源勘查开发格局的现状及问题

新世纪以来，我国矿产资源勘查开发取得积极进展。全国地质矿产勘查投入由2001年的222.4亿元增加至2011年的1092.3亿元，年均增长17.3%；“十一五”新增资源量为“十五”期间的3倍多；2000年以来新发现矿产地数量基本保持在100处以上[4]，2011年新发现大中型矿产地276处，其中油气矿产13处，固体矿产256处。石油、天然气、煤炭、铁、铜、黄金等重要矿产品产量总体保持增长，其中，煤炭产量由2001年的11.6亿t增加至2011年的35.2亿t，铜、铅、锌精矿总产量由2004年的288.7金属万t增加至2011年的843.3金属万t。

与此同时，我国勘查开发格局逐渐优化。第一，大宗紧缺矿产近些年一直为地质勘查投资热点。2011年，铁、铜、铝、铅锌、黄金等重要固体矿种勘查资金投入165.3亿元，同比增长11.4%，高于全国地质矿产勘查投入及非油气矿产勘查投入的增速。第二，资源相对富集、勘查开发程度相对较低的西部地区成为勘查开发重点地区，勘查开发投入尤其是勘查投入占绝对优势。第三，整顿和规范矿产资源开发秩序取得积极成效，矿山企业“多、小、散、乱”状况不断改观[3]；资源综合利用水平有所提高，矿山生态文明建设稳步推进。第四，公益性与商业性地质工作分体运行、协调发展的新局面初步形成[2]；各地矿业权交易市场全面建设，规则进一步完善，管理逐渐规范。

虽然如此，与《纲要》提出的目标相比，我国矿产资源勘查开发格局重塑之路仍然较长，工作任务依然繁重。首先，战略新兴产业所需矿产矿产勘查投入总体不足。重稀土等部分资源储量不升反降，优势地位大幅下降；钽、铌、钛、锆、镁、钴、石墨等矿产亟需增加勘查投入，盐湖锂资源开发技术需进一步提高，以应对全球及我国经济发展、产业结构升级之需。其次，矿产资源开发的空间布局与勘查布局协调不够，勘查空间错配现象有时发生。部分资源尤其是大宗紧缺资源有勘查成果后因产业不配套、运输半径、生态环境等原因中短期甚至较长一段时期内不能或难以开发利用，投入产出综合效益降低。再次，矿产资源开发利用未充分考虑我国未来经济社会发展。稀土等部分优势资源开采过度，出口、走私严重；铟、锗、镓等目前国内利用技术不足的战略伴生矿产开发利用时未建立系统的储备体系，导致大量低价外流，制约未来我国高新技术产业发展。最后，国有地勘单位改革进度缓慢，政府、市场职能需进一步明晰；矿业权流转及评估制度、行业规范尚待完善，公益性地质调查与商业性矿产勘查的有机衔接不足，机制体制需进一步建立健全。

3 矿产资源勘查开发格局评价指标体系构建思路

3.1 构建评价矿产资源勘查开发格局指标体系思路

关于构建评价勘查开发格局指标体系的研究，国内外研究文献较少，本文根据相关理论基础及地质矿产勘查开发具体情况，尝试依照层次分析法构建勘查开发格局设置及优化的指标体系。

首先把重塑矿产勘查开发格局总体目标分为重塑勘查格局和重塑开发格局两个分项目标；之后将重塑勘查格局划分为矿种格局、空间格局、管理格局三个系统层，将开发格局划分为时序格局、空间格局、管理格局三个系统层；最后根据系统层要素所在阶段的内生属性和面临的外在约束进一步细分为若干指标层要素，并提出其对目标层或目标子层的作用方向。详见表1。

3.2 构建评价勘查开发格局指标体系补充说明

勘查、开发是相互兼顾、协调统一的两个阶段，均包括矿种、空间、时序、管理等四要素。然而，就重塑格局这一目标来看，矿种格局、空间格局、时序格局、管理格局在勘查、开发阶段的重要性有所不同。为突出重点和避免重复，本文在构建上述勘查开发格局评价指标体系时，勘查格局未包括时序要素，开发格局未包括矿种要素。然而，在实际应用评价指标体系时，勘查格局、开发格局需综合考虑、统筹兼顾，两者缺一不可。

矿产资源勘查开发格局评价指标体系是一个有机的统一系统，各要素均衡协调，整个系统才能运行良好；各系统层均进一步优化，勘查开发格局才能得以重塑。在勘查开发主攻矿种、时间顺序、空间布局、矿政管理等方面，均可利用各指标层要素作用方向及各系统层综合得分加以确定、选择和提出优化方向。例如，因受资金、人力、装备等外部条件约束，在矿种、时间、管理等其它条件相同的情况下优选勘查开发区域，可选择综合得分高的地区优先进行勘查开发。

4 重塑勘查开发格局机制体制创新方面的建议

勘查开发机制体制创新是矿产勘查开发格局得以重塑的保障条件。因此，无论是政府出台的政策性文件还是相关研究人员公开发表的成果文，均常常提及。《纲要》提出全面推行“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”地质找矿新机制。另外，国土资源部颁布的《关于构建地质找矿新机制的若干意见》（国土资发〔2010〕59号）、《关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》（国土资发〔2011〕55号）、《关于进一步推进整装勘查实现找矿重大突破的通知》（国土资发〔2012〕140号）等政策性文件对矿产勘查开发机制体制也做了较为全面的、方向性的阐述。对于更为微观领域，相关研究人员可谓仁者见仁，智者见智，部分观点分歧较大甚至相左。笔者认为国内矿产勘查开发机制体制创新主要集中体现在市场与政府边界的界定、管理体制及矿业权市场化改革、收益分配制度等方面。

4.1 明晰政府定位，强化服务和监管

政府应主要定位在弥补市场失灵、维持市场秩序和强化监管等方面。与其他经济活动一样，矿产勘查开发也可能因外部性、信息不对称、公共物品等原因产生市场失灵，需要政府干预予以弥补或纠正。基础地质调查研究、资源潜力评价和矿产远景调查等具有外部性和公共物品特性，需要政府积极干预，加大投入，同时向社会免费公开相关成果资料（需要保密的资料需向社会说明原因），完善市场配置资源的基础作用，推进公益、商业的有机衔接。

4.2 健全管理制度，加快矿业权市场改革

我国矿业权市场分为一级市场和二级市场，前者是国家出让矿业权的市场，后者是矿权流转市场。两类市场虽然均由市场主体、市场客体、市场中介三类要素组成，但具体要素性质却不尽相同，管理制度建设和市场化改革需要区别研究和对待。国家需要建成统一的一级矿业权市场，从国家层面研究制定差别化管理政策，包括推进整装勘查的配套管理政策，还应纠正各地在矿业权出让管理等方面的不规范做法[3]。加大二级市场的市场化改革（包括国有地勘单位这一我国目前主要市场主体的市场化和股份制改革），充分发挥市场配置资源的基础作用，激发社会资本积极性，创建多渠道融资平台，制度建设主要集中体现在保证矿权交易过程中各级政府能公平、公开、公正，同时完善矿业权评估制度，并规范市场秩序、完善中介服务体系[5]和加强政府监管。

4.3 明确投资主体，完善收益分配制度

按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，明确矿产勘查开发投资主体。合理界定政府投资范围，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度。明晰各类资本属性及其与技术、知识、管理等勘查开发活动要素的作用和贡献，完善政府、国有地勘单位、社会资本等之间的收益分配制度，促进资本、管理与知识、技术的有机结合。

5 结语

我国是矿产资源消费大国，部分矿产资源对外依存度已高于警戒线，一些优势资源的保有储量有所下降，国民经济社会发展的资源保障能力有所降低，提高矿产资源保障能力是当前我国勘查开发领

域中重中之重。找矿突破战略行动是提升我国资源保障能力最为重要的途径和手段，重塑矿产资源勘查开发格局是在矿产资源勘查开发领域“转方式，促转变”的方向和目标。在确定主攻矿种、明确勘查开发先后时序、优化空间布局、完善矿政管理等方面，不仅需要综合考虑地质环境、成矿规律、经济发展、生态环境等诸多要素从而进行系统性评价，也需要进一步创新机制体制，以促进我国矿产资源勘查开发格局的优化和重塑。

表1 勘查开发格局评价指标体系

[1]国土资源部，国家发展改革委，科技部，等.找矿突破战略行动纲要（2011～2020年）[R].2012.

[2]国土资源部.全国矿产资源规划（2008～2015年）[R].2009.

[3]张福良.中国矿产资源开发整合[M].武汉：中国地质大学出版社，2012.

[4]贺冰清，李瑞军.我国矿产资源勘查开发形势分析与对策[J].资源与产业，2011（2）：112－115.

[5]王玲玲，邹晓明，马杰.我国矿业权市场要素研究[J].中国矿业，2011，20（11）：13－16.