矿业经济区耕地抛荒成因调查与对策分析

刘向敏，岳永兵

（1.中国地质大学 （北京）土地科学技术学院，北京100083；2.中国国土资源经济研究院，北京101149）

矿业城市的形成方式不同，无依托的矿业城市，是原本没有城市，后来因为矿业的开发而形成了城市；有依托的矿业城市，先有城市后因附近或当地发现了矿产并进行开发，矿业对城市的发展影响很大，使原来普通城市具有了矿业城市的功能，如邯郸［1］。前者因矿而生，土地的利用方式主要针对矿业经济的发展。后者则涉及到土地用途的变化，即土地原有以农为主的利用方式部分转变为矿业用地。本文所指的矿业经济区是指，有依托的矿业城市及周边土地的复合系统［2］，包括未被矿业开采利用的农用地在内。当前对矿业区的研究多关注于被损毁耕地的复垦方面，而矿业区原有且一直存在的耕地及其抛荒问题极易被忽视。

1 矿业经济区耕地利用特点

1.1 耕地利用随矿业资源的开采具有阶段性

耕地的利用与农户的收益直接相关，矿业经济区农户的收益与矿业开采的经济状况密切联系，农村的集体经济实力也伴随着矿业经济发展有所波动。按照资源的开采阶段矿业经济一般经历快速发展期、稳定期和衰竭或转型期。有依托的矿业经济区因矿产开采的影响，周边农户的经济状况也会伴随矿区经济的波动呈现出相对的增长、繁荣和衰败。这对农户耕种也有着直接的影响，使耕种的状况具有阶段性，直接体现在农户和集体经济组织的经济收入高则对耕地的增产性投入也高。

1.2 矿业经济区农民具有兼农劳作的特性

矿业经济区农民随着矿业经济的发展，逐渐投入到与矿产品开发加工相关的劳动中，从而摆脱了纯粹的农业生产行为。尤其到矿业开采的稳定期，农户从矿业开发活动中所得的收益显著高于农业，这个时期农民具有典型的非农为主的兼农特性。若人均耕地面积小，人地比例失调，人均、劳均的土地产品和农业收入难以提高［3］，更是加速了农民兼业化。

2 矿业经济区耕地抛荒成因调查

农户作为理性经济人，其对土地利用的目标就是追求利益最大化，为了追求利益最大化，农户对土地进行劳动和资本投入，并进行耕种、管理、收获等活动，同时预期获得产出和收益。当产出和收益达到或超过农户期望时，对于土地耕种的积极性就会增加，相反，当对土地耕种的投入产出比不能达到农户期望时，就会出现抛荒行为。下面以武安市邑城镇的四个自然村为例，针对土地抛荒现象以访谈形式展开调查，深析矿业经济区耕地抛荒的成因。

2.1 样本区概况

邑城镇位于河北省武安市东北23km处，属于丘陵地区，镇西部煤炭资源丰富，周边有章村、显德汪、郭二庄等三大国营煤矿，煤炭开采曾经是全镇的支柱产业。镇东部土地肥沃、水源充沛，是全镇小麦、玉米主产区。农业种植以小麦和玉米为主（一年两熟）。邑城镇中心的四个自然村人均耕地面积约1亩，土地肥沃、水源充沛，2012年玉米亩均产量约575kg。虽然耕地质量较好，由于人均耕地数量不多，农业种植不是家庭收入主要来源，所生产的粮食中小麦用于自己消费，玉米出售，农民兼业化比例高。2000年之前，土地抛荒情况很少，约从2000年之后，出现耕地冬季抛荒，且情况愈来愈严重。目前，耕地冬季抛荒比例平均达到一半以上，有的村甚至可达75%，同时有耕地全年抛荒蔓延的趋势。

2.2 农民收益结构动态平衡过程及抛荒状况

根据样本区煤炭开采的发展稳定期与衰竭期的抛荒状况对比，和对农户的访谈调查得知，农民的收益是根本原因。

2.2.1 煤炭开采稳定期的农民收益结构与抛荒状况

20世纪80年代初期，我国农村施行家庭联产承包责任制，极大地调动了农民耕种的积极性。在工业优先的国家战略驱动下，1988年武安被确定为全国重点产煤县，邑城镇周边的小型煤矿络绎不绝地建立起来，形成了以煤炭开采为主的经济发展模式，人们物质生活水平提高。到九十年代中期，小型煤矿的数量达到一个顶峰，当地农民在煤炭产业的带动下就业容易，且外来务工人员不断增加，铸造、机修、运输、商贸服务、建材等产业相继发展起来。随着农村人口的不断增加，劳动力富余，人均耕地少，形成了务农以老人和妇女为主，种植繁忙时期就近工作的壮年劳动力回家帮忙的局面，即体现了煤炭产业带动下的兼农劳作的特点。受益于煤炭产业发展，农村集体经济组织有稳定的经济来源，能投入资金进行农业基础设施建设，改善农业生产条件。有些矿区的村集体出资购买农业机械，免费提供给村民使用。农民收益来源结构见图1，农民收益来源形成以煤炭相关副业为主，农业为辅的结构，且副业在经济上对农业给予必要的支持，耕地鲜有抛荒现象。

图1 农民收益来源结构

2.2.2 煤炭资源枯竭期农民收益结构变动

20世纪90年代后期，镇周边煤炭资源趋于枯竭，国家进行小型煤矿的治理整顿，关闭取缔非法和布局不合理的小煤矿，当诸多小型煤矿关闭后，铸造、机修、运输等产业的发展也相继低落，多数农户开始以耕种作为主要的经济收益渠道，见图2，煤炭相关副业中的劳动力释放到农业中来，劳地比急剧攀升，人均收入降低。

图2 农民收益结构变动状况

此时农业作为主要收益渠道，还面临着一些问题：①农业基础设施建设投入和管理存在问题。没有了副业对农业的支持，水利灌溉等费用支出转移到农户身上。农田道路、沟渠损毁严重，直接加重了耕种成本。通过访谈调查，灌溉投入也是成本中与抛荒影响最大的因素，见表1，冬小麦的灌溉成本最高可达净收益的5倍。原因是部分村把机井承包给了个人，无形中形成了垄断供应。②农资价格上涨。近几年农资及服务价格上涨较快，化肥、农药的上涨趋势明显，其上涨速度高于粮食价格的上涨速度。一些便宜的化肥难觅踪影，更改名称后同种化肥以高价售出。③国家虽有补贴，但效果不明显。我国自2006年开始取消农业税，自2002年开始搞种粮补贴试点，2004年全面推开，现在已经有了“四补贴”。当地补贴实际情况2010年为每亩90元，2011年为每亩110元。首先农业补贴是根据承包土地时的登记情况进行发放，由于人均耕地面积少，一家一户的补贴总额并不多。其次补贴与产量不挂钩，不管耕种与否，都可以拿到补贴。现阶段的农业补贴仅仅起到了精神鼓励作用，对于调动农民种粮积极性作用并不大。

随着城乡差距的增大，消费资料价格水平的提高，且农户思想意识提升，面临子女教育费用等项目的经济支出加大，农户的家庭经营面临困难。剩余劳动力开始寻求新的就业机会，伴随城市化进程的加快，农民外出务工人员增加，务农劳动力相对减少。

2.2.3 外出务工人员的耕种行为分析

外出务工人员分为两种情况，见图3。一是就近非农就业。就近非农就业人员时间相对灵活，会在农忙时回家种植和收割作物，这些人员会种植玉米，然后利用部分耕地种植小麦，小麦种植量仅限供应自家需求。二是远距离在外打工人员。劳动力长期在外务工人员，回家种植收割小麦的机会成本太高，则会舍弃小麦种植，换以直接购买面粉供应自家需求。以当地农民在北京务工人员为例，自2012年1月1日起，北京市最低工资每月为1260元，目前基本能达到每天80元工资。收割小麦需要三天，来回路费普通为120元，则误工费和路费损失共为360元，这比小麦净收益都要高，见表1，净收益低则抛荒比例高，农民自然选择放弃种植，耕地出现抛荒。

基于以上分析和访谈了解，如果无法改变现有的农民收益状况，因小麦净收益低于玉米（表1和表2），先出现的是季节性的小麦种植抛荒，也陆续有农户开始了全年抛荒，抛荒的范围不断加大，见图4。

图3 劳动力外出务工对农业的影响

图4 矿产资源开采的倒“U”型曲线与抛荒出现曲线

表1 2012年种植玉米情况

表2 2012年种植冬小麦情况

邑城镇四个自然村的农村劳动力富余，人均耕地少，劳动力完全投入到农业中会出现大量剩余。在煤炭开采初期及稳定期，有煤炭及相关产业的支撑，劳动力自然分配到各行业中，包括对农业种植的劳动力分配，且从经济上对农业有所支持。当煤炭资源趋于枯竭，煤炭及相关产业逐渐低靡，附近的就业机会减少，加之煤炭开采带来的负的外部性也逐渐显露，地面塌陷、耕地质量下降及水源污染等都加重了种地的成本，农业的比较收益相对较低，出现了壮年劳动力的远距离转移，抛荒现象也随之而来。可见，煤炭资源经济的发展影响着当地的产业结构和劳动力的分配状况，也影响着耕地的种植情况。

3 矿业经济区转型推动下的耕地利用与保护对策

目前有土地用途管制制度、耕地占补平衡制度和基本农田保护制度来保护耕地，这些制度的着眼点放在了保证耕地面积不减少、质量不降低，却忽视了耕地的有效耕种方面。若要保障耕地的有效耕种可从两方面考虑（图5），增加当地非农就业机会和提高种粮收益。

图5 农民收益动态变化及抛荒状况

3.1 调整矿业区农村产业结构

调整农村产业结构，在当地增加副业，弥补煤炭及相关副业的缺失所造成的损失，使农民收益结构和劳动力分配状况回到图5中Ⅰ鲜有抛荒的局面。最理想的状态是，在矿业经济区资源开采稳定阶段，就开始进行产业升级或调整，增长产业链，丰富经济结构，使得非农产业带动下的经济状况一如既往稳步前进，农民收益稳定，同时注重对农民福利保障的建立。从经济上加大对农业的支持力度，壮年劳动力就近务工，农忙时便于帮助以务农为主的老人和妇女。

对于资源枯竭地区，已经错失经济转型的最佳时机，村民寄希望于相关政府部门和村集体组织，促进发展新的副业。外出务工是当前的无奈之举，多数人表示希望能就近务工、不抛荒耕地。

3.2 提高种粮收益

副业经济无法一时兴起，则考虑减少因劳动力外出务工对农业种植的影响，主要是提高种粮的收益。从国家宏观角度分析，全国在保护粮食生产时要考虑降低成本提高粮价。降低农业综合生产成本，增强农业生产市场竞争力。提高国家粮食收购价格，国家可高价收购粮食，低价销售粮食，保证农民利益不受损失。增加耕种者的直接补贴，对于直接耕种者实施补贴，提高补贴的力度。如耕种者直接按照所耕种土地的数量免费领取种子和化肥，促进留守农民耕种的积极性。

针对类似样本区这样的情况，还应根据具体情况来降低成本，让少数种田高手耕种抛荒土地。①进行土地整治是长远之计。一方面将煤炭开采压占、塌损的土地复垦为耕地，修复破坏的生态系统，提高耕地的质量，这需要政策性的投入以及相关制度的改革。另一方面，增加农业基础设施的投入。改善和整修村内农田水利设施，健全灌溉管理机制，避免灌溉等水利设施的个人垄断，降低灌溉成本。当地村民表示，灌溉成本是部分农户决定是否抛荒的一个外显的直接性因素。②促进土地适度规模经营提高收益。例如，两个中老年农民只耕种自家的2亩地则年净收益为2000元，若耕种10亩地年净收益可达2万元，且完全可以承受种植10亩地的劳动量。目前有个别农户代耕他人的土地，规模多者能达到10亩左右，仅限于亲朋好友之间。土地流转稍有苗头，但与规范的土地流转市场的形成还相差甚远，这要涉及到农民土地确权登记发证工作的顺利进行，促进农民从自发进行土地流转起步，鼓励耕地流向种植能手。③发展特色农业。如根据样本区某些耕地的土壤质量种植谷子，产出的小米口感好，很受周边其他地区的欢迎。在规模管理和种植的基础上形成特色农产品销售渠道，这是农民的期望。总之，降低投入成本，拓展增加收益的渠道，将为避免矿业经济区的抛荒多建立一道保障。

4 结语

耕地抛荒具有区域性，样本区的经济与抛荒现状代表了某些矿业经济区的发展变化趋势。值得思考的是，矿业区的经济结构与当地劳动力的分配方式密切相关。在矿业资源开发稳定期及时进行经济转型，设计合理的新型城镇化发展规划，优化配置劳动力，才能促进农民自发地种植和保护耕地。矿业区经济结构多元化，且农产品种植效益高，才会出现经济可持续发展与耕地高效利用的双赢局面。

［1］张耀军.矿业城市类型及发展现状比较研究［J］.人文地理，2005（6）：83－87.

［2］赵淑琴，胡振琪.矿区复垦土地利用结构优化研究［M］.中国农业出版社，2007.

［3］周诚.对于农民收入低、提高慢问题的探索［N］.中国经济时报，2003－11－13.

［4］周诚.土地经济学原理［M］.北京：商务印书馆，2003.