浅谈我国养老保险基金财务风险的问题及对策

王敏??戚东宁??张华蓉

【摘 要】本文就我国养老保险基金账务风险进行思考，并给出分析和意见。

【关键词】养老保险；财务风险；分析研究

我国的养老保险始建于20世纪50年代初期，由国家与企业按现收现付模式筹资。80年代末90年代初，一些部门和地方开始改革现收现付养老保险制度，探索统帐结合的筹资模式，1995年3月国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，决定推进基本养老保险模式从现收现付向“社会统筹和个人帐户相结合”的部分积累体制转变。1997年颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，形成了以现收现付与部份积累相结合的社会保障制度，党的十五届五中全会提出了“要加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系”的要求，国务院制定了完善城镇社会保障体系的方案，这个原则是从我国实际出发，在总结国内外经验的基础上发展形成的，是有中国特色的社会保障制度的重要标志，是符合中国国情的制度创新，也是我国新的养老保险制度的核心内容。而这一制度界定了国家对职工养老所应负的有限责任，也明确了职工个人应负的养老保险责任。从根本上改变了国家、企业包下来的旧制度，实行社会统筹和个人帐户相结合，是我国养老保险制度的根本性转变。并向着制度化、规范化、标准化迈进了一大步。2005年12月31日国务院发布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》进一明确了养老保险基金筹资模式实行社会统筹和部份积累相结合形式，个人帐户缴费比例由11%调整为8%，完全由个人缴纳。从我国养老保险保险变革进程可以看出，我国的养老保险制度改革中不断创新和发展，但新的制度社保基金应面临巨大财务风险。个人帐户空帐运行社保基金缺口很大项怀诚在中国财富论坛2005讲，我国社保基金缺口很大，企业和政府交的钱不够现收现付。目前个人账户空账运行7400亿，并且以每年大约1000亿的规模在扩大。

一、社保基金缺口成因

1.改制形成隐性债务

基金制养老保险是以‘自我积累、自我保障的基本原则获得养老金，由社会保障养老体系覆盖范围内的个人在其年轻时按一定比例自我积累形成的、以个人账户形式保有的养老基金，用以保障其自身年老时的基本经济生活安全。对于任何一个社会而言，在此类基金形成之时都将面对全部年龄层次社会保障养老保险体系覆盖范围内的参与者群体，在其参与者群体中的已参加工作者和退休者，此前没有缴纳过以个人账户形式存在的养老金，无法按照基金制社会保障养老制度‘自我积累、自我保障的基本原则获得养老金，然而由于他们已经为经济和社会发展做出了自己的贡献，拥有（现在和将来）获得养老金的权利，这样就产生了基金的筹集和支付的实际情况与其基本原则之间的矛盾，形成了在基金制社会保障养老保险体制下的国家对于其覆盖范围内退休者和在职者的某种负债，这就是隐性债务。我国养老保险基金从现收现付转变为社会统筹和个人帐户相结合”的部分积累筹资模式时，并未注入资金而是直接转嫁给基金制社会保障养老保险基金。形成了养老基金的欠帐。

2.养老基金新欠帐

近几年来，我国养老保险基金管理虽然建立了“统帐结合”模式但并未真正实现，虽然为参加基本养老保险的职工建立了个人帐户，同时公布了参保者个人帐户储存额，职工心里有了底帐，未来退休养老金有了保障。但是，目前我国用“社会统筹”部分来支付离退休职工的养老金，也根本不能满足，所以最直接便利的办法就是挪用在职职工个人帐户的资金，这样就使已按标准缴纳基本养老保险费的所有在职职工（中人和新人）的个人帐户都变成了空帐，即养老保险新的欠帐。此外我国金融市场和资本市场还不完善，养老保险基金积累投资渠道有限，影响养老保险基金保值增值。这样大的资金缺口，显然偏离了最初确立的通过建立个人帐户实施部分基金积累制的改革目标，因此，解决个人帐户的空帐势在必行。

3.离退休人数增长快于参加养老保险人数的增长。

包括4000多万已退休人员在内，我国上年末的参保人数只有1.6亿多人，仅占城镇人口的30%左右，不及劳动力人口的15%，覆盖率不到世界水平的一半。不止如此，2001年以来，在覆盖的城镇国有企业和集体企业职工中，参保人数平均增速为4.04%，已经低于离退休职工人数的平均增速6.64%。由于养老金的筹集主要依赖参加养老保险的职工人数，这种现象必然影响养老金的供求关系。

二、解决社社保基金财务风险的对策

（一）进行制度创新，降低缴费门坎，建立统筹城乡的社会保险制度

进一步完善养老保险制度和政策体系，加快《社会保障法》立法进程，明确政府、参保单位和个人权力和义务，明确对参保人员的最低保障承诺，建立对社会养老保险的信心，提高参保人员积极性。

改革创新缴费制度，降低缴费门坎。一是取消缴费年龄限制，允许展期和一次性缴费。对于补缴或一次性缴费除收取本金外还要按市场收益率收取机会成本。二是改革收费办法，允许以低于最低基数缴费，在计算退休养老保险待遇时，对低于最低缴费基数的缴费限按最低缴费计算。

取消社会养老保险城乡二元制度，建立统筹城乡的社会养老保险制度。养老保险制度面前人人平等。打通通过财政筹集社会养老保险金铁渠道，体现社会公平。

（二）实行社保基金统筹帐户和个人帐户分开管理

社保基金统筹帐户和个人帐户混帐管理，容易造成政府部门、经办机构、参保单位和个人责权不明，管理混乱，监管难。一是养老保险的隐性债务得不到解决，个人帐户基金空帐运行，基金不能保值和增值，形成旧帐未清又欠新帐。二是个人帐户记录和个人帐户社保基金管理分离，基金的收支脱离会计监督。进行分帐管理势在必行。

单位缴纳社保费存入社保基金统筹帐户，个人缴纳社保费存入个人社保基金帐户，“中人”退休时个人帐户社保基金分次或一次转入社保基金统筹帐户。两个帐户各自平衡，两人帐户基金可以相互借用，按市场化原则，有借有还，并按金融和资本市场收益率计息，政府财政部门最终负责统筹帐户社保基金收支平衡兜底。

（三）广开财源，多渠道筹措社会养老保险基金

1.可以通过财政手段筹集养老金。我国现行养老体制，大多数还是以企业为载体的保障机制。效益好的企业养老金水平已远远超过标准；而效益不好特别是亏损企业的养老金拖欠却已成常事，企业一旦被兼并、破产就更为尖锐，使养老金的债务进一步加大，企业解决不了的问题，就直接摆到政府面前。按理论和国际经验，转制成本和养老保险的一些债务应由政府承担，有利于新制度一步到位，也有利于新制度的实施。近年来，中央和地方财政事实上已在不断给养老保险补充资金。但是目前由于在制度设计时没有把财政补助考虑进去，财政补助比较被动，不够规范，通过财政手段筹集养老金应包括：①调整财政支出结构，可适当压缩一些属于“越位”或效率不高的财政支出，用于养老保险的资金缺口；②新的税收来源，可考虑开征面向社会高收入阶层的税种。如开征遗产税，餐饮业，旅馆业，娱乐业和特殊消费行为的消费税等，所得收入直接划人养老保险基金；③发行长期的（偿还期限定为10年以上）的有关社会保障特种国债，以充实养老保险基金；④彩票在市场经济国家被置于“软财政”，或是“准税收”的地位，可以通过财政的再分配完成政府的各项职能，在我国目前建立和完善社会保障体系需要资金很大的情况下，国家扩大和统管彩票发行，可以充分地体现彩票和社会公益性，也可为筹集养老基金，提供一条新渠道。特别是征收20%的利息税更使养老金的筹集有了保证，取之于民，用之于民。

2.可变现部分国有资产补充养老基金。变现部分国有资产的做法，是对国有资产存量的调整。这样做有两方面的理由，即在过去实行计划经济时期，长期实行低工资的政策，职工的工资收入中没有包括各种补偿劳动力需要的保险费用，保险费进入企业利润中全部上缴给了国家，国家又将其中的一部分或大部分变成了国有的固定资产或其他有形资产的投资，从而使保险费凝结在国有资产中。另外是长期以来国家是在全部领域进行投资，现在，随着我国政府职能的转变，政府的投资要逐渐退出竞争性领域，满足社会公共需要。变现部分国有资产包括减持国有股、国有中小企业拍卖、划转部分国有资产以及国有房地产出售、租赁所得收入的形式。如结合国有企业的股份制改革，让更多效益好的国有企业上市，通过一级市场发行股票变现，按照一定的比例划人养老保险基金；还可通过二级市场回购配售国有股变现，这些国有股变现之后，将成为我国养老基金重要的补充。对国有小企业的拍卖，除安置部分职工就业补偿外，全部划归养老保险基金。这样做既落实了国有企业的产权代表，又弥补了养老保险基金的缺口，划转国有资产即要考虑到社会养老保险的安全性，又要防止在国有资产评估时出现流失的情况。

3.进一步扩大基本养老保险的覆盖面。现在参保人数占城镇人口的比例在30%左右，对劳动人口的覆盖面不到15%。随着我国人口老龄化态势加速，养老金的负担增加会很快。根据我国《宪法》规定，所有劳动者都有享受社会保障制度的权利。目前，我国养老保险包括的范围除国有企业、集体企业和部分事业单位外，还有部分事业单位、集体企业、外资企业以及大部分私营企业和个体经济从业人员游离在社会养老保险之外；还有大部分的政府公务人员也没有真正进入社会养老保险范围；占全国总人口80%的农村人口的老年保障问题也尚待解决。我国是一个人口众多的发展中国家，建立覆盖全社会的社会保障制度，不是短期内能办到的事情，需要一个较长的历史过程。从国外的经验看，除了要顾及经济发展水平外，还要考虑社会成员的意愿。从我国目前的生产发展水平看，地区之间社会经济发展很不平衡，差异明显，这就要求社会保险制度改革应立足于基本国情，恰当的确定保险的范围、项目、水平，同时社会保险实行多样化的方法和多层次的结构，在扩大覆盖面的过程中，除了强制城镇各种类型的企业职工参加基本养老保险，按统一税率缴纳保险费外；对于流动人员，城镇各类企业中打工的农民，也要纳人参保的范围，按规定的税率缴纳养老保险费，按比例划入个人帐户。根据权利和义务对等的原则，享受待遇，调动参保者的积极性，进一步扩大养老保险的覆盖面，其根本的目的使更多的社会成员被覆盖在这一制度下，使其老年生活得到基本的保障，同时还可把扩大部分的统筹金，用于弥补养老基金的资金缺口。增强养老金收不抵支的支撑能力。

4.开辟养老保险基金投资的新渠道。在养老保险体制改革目标、模式甚至更具体的政策组合都比较清晰后，改革成败的关键无疑取决于改革的管理体制是否有效，尤其是能否确保基金被有效地使用、保值、增值。这一问题不仅直接涉及到投保人切身利益和整个养老保险体系的安全，还关系到融资债券以及转入的国有资产的保值、增值。因此，让养老保险基金入市的确非常必要，不仅可以拓宽增值渠道，而且可以接近同生产的关系。根据劳工组织提供的资料，允许社会保险基金投资的国家，其保险基金投资比例一般为：公司股票60%，公司的债券17%，政府债券6%，短期贷款3%，抵押贷款11%，房地产3%，通常国外养老基金占整个资本市场的25%一45%，是一支绝对不可小视的力量。这就要求我国养老保险基金也应采取多种投资方式。从养老保险基金流动性要求较高的特点来看，①要把相当比例的基金存人银行购买国债，对购买其他债券，要考察它的信用、投资项目的可行性、市场前景与经济效益情况，在全面掌握情况，确保资金安全可靠的基础上进行投资决策是十分必要的。②随着入世的到来，我国股票市场的进一步规范化发展，近年来在市场规模，投资者队伍，投资工具等方面不断发展壮大，吸引养老保险基金进入股票市场的条件在逐步成熟。养老保险基金以少量的比例和渐进的方式，开始可以进入投资股票一级市场为主，然后可以投资一些基金和绩优蓝筹股相对有稳定收益的股票。③当前我国基础设施建设欠帐较多，国家正加大基础设施建设力度，但资金缺口较大，养老保险基金应抓住机遇，把资金投于国家重点基础设施建设，可以购买使用权或经营权若干年，以在使用或经营期内收取有关费用，约定的收益率作为投资的回报。④从发展的趋势看，养老保险基金的投资应遵循专业化的原则。财政部门作为政府的理财部门，不宜进行养老保险基金投资的实际操作，应成立专门的投资机构，专门从事基金投资运营，对投资的方式、结构、比例等方面进行全面控制和监管，以获取较大的收益，填充个人帐户，逐步的做实个人帐户。

三、改革管理体制，完善监管制度

改革管理体制，要将社保基金行政部门和基金管理部门相分离，建立统一、独立的强势监管主体，专司监管，从制度上最大程度地避免违规行为的出现 。

在现代风险控制理论中，全面性、独立性和制衡性是基金管理和风险控制中不可缺少的三条重要原则，是预防和规避风险的重要制度保障。具体来说，全面性原则是指风险控制必须涵盖基金管理的各个环节和参与其运作的各个当事人，并渗透到各项具体业务过程中去，包括业务的决策、执行、监督和反馈等环节。独立性原则是指在基金管理的监督中，监察稽核部门要保持高度的独立性和权威性，负责对基金管理的各个部门内部风险控制和管理运作进行稽核和检查。制衡性原则是指在基金管理的内部组织结构设计上要形成一种相互制约的机制，特别是要防范利益冲突与利益输送问题。对于社保基金的管理运作乃至监督，这三条原则也同样应该适用。当前，中国的社保基金管理必须要在体系建设上明确这三条基本原则，要全面地考察制度、管理、运作、投资管理等各个环的风险所在，建立相应的风险控制措施和约束机制。

现行社保管理体制最大特征是政府行政权力与部门经济利益的双重垄断。自我监管难题垄断必须被打破，却至今不曾打破；垄断的权力至少要被监督，但从来缺少监督的力量。识者早已指出，多年来的社保监管一直停留在社保行政主管部门的自我监管。1998年后，国家明令社保基金实行“收支两条线”，转向税务部门征缴为主，并存入财政专户，形成劳动保障、税务、财政和银行等多单位的相互监督和制约。但在地方政府的强势介入下，政府各部门的利益交织千丝万缕，很大程度上形同一体，所谓相互监管很难实现。另一个不容忽略的事实是，历来中国社保改革的决策者和推行者均来自改革受益群体之外。自1991年以养老金保险为核心的社保改革启动以来，养老保险已从国有企业扩大到集体、私营企业职工，乃至个体工商户和自由职业者，但庞大的公务员系统和事业机关至今置身局外。这或许是社保改革后继乏力的另类注脚。当务之急，是要为社保行政管理权寻求真正强有力的监督力量。如果这种力量不能在身兼“运动员”和“裁判员”的政府内部产生，则需放眼公权力体系之外。