规划引领 科学管理——广州市户外广告规划及管理体系研究

◎ 广州市城市规划设计所 钟艺萍

1、项目背景

户外广告作为主要的传统媒介，成为城市经济发展的重要表现和城市景观规划管理的重要内容。进入新时期，广州市确立了“综合性门户城市”的整体战略定位，城市发展空间重心已经发生了战略性转移，同时，建设“国家级中心城市”的目标也对城市形象与环境品质提出了更高的要求。在此背景下，为维护良好的亚运后城市景观，急需采取相对严格的控制要求规范户外广告设置，对广告数量和布局进行有效管理。

2、户外广告现状存在的主要问题

时下，户外广告没有严格按照技术标准相关规定设置安装，设置位置不当、形态各异、各自独立、间距过密，规模、尺度与建筑立面不协调甚至完全遮挡建筑外立面，破坏了建筑形象和沿街建筑轮廓完整性，使城市重要商圈难以形成具有活力、吸引力的立体空间，缺乏与城市景观环境的协调。

3、规划设计构思与技术路线探索

3.1 规划编制的技术框架

由于在日常管理中缺乏适应城市发展要求的具有前瞻性和指导性的法律依据及监管，相关技术标准及规划要求已经不能在实际工作中有效地管理户外广告。因此，从公共政策和城市管理的角度出发，本文提出“有法可依、规划可控、全面覆盖、展示特色”的户外广告规划及管理体系编制思路, 采用“规划、规范、规程”三个层面相结合的编制技术路线，使规划既具有引导性和控制性。

(1) 有法可依：法规是规划的依据，规划的根基，为使户外广告管理的对象、程序等各项内容具有法律强制力，2010年8月广州市颁布出台了《广州市户外广告和招牌管理办法》（以下简称《办法》），明确界定条文含义以及户外广告和招牌的规划、设置、审批、监管等内容，并制定了实施细则。

(2)规划可控：为细化和落实《办法》相关要求，2012年3月14日以及4月1日经市政府批准并公布实施了《广州市户外广告布局专项规划（2010-2015）》（以下简称《规划》）以及《广州市户外广告和招牌设置规范》(以下简称《规范》)，保证规划范围内设有对应的规划设置标准，从源头上进行控制管理，由此可见，广州市正逐步建立迄今全国范围内较为完整的户外广告规划管理体系。

(3)全面覆盖：规划编制体系为户外广告管理提供主要依据，通过对户外广告在城市空间规划设置中进行宏观、中观、微观层层控制，以达到整体控制城市空间品质的良好作用。

(4) 展示特色: 通过对影响城市环境因素的研究，按照城市商业区的分布和等级， 结合“因地制宜、分类管理与重点控制相结合”的原则对户外广告设置规划分类控制，引导户外广告在城市空间布局上适度集中，形成疏密有致的城市景观效果，展现城市特色和文化内涵。

图1 广州市商业网点发展规划商业布点及户外广告分类控制区域

3.2 规划设计层面——《广州市户外广告布局专项规划（2010-2015）》

3.2.1 宏观层面的总体空间布局规划

为避免在城市中出现户外广告遍地开花的情况, 并充分考虑户外广告的“公共”要素及“市场”要素两大属性，本次规划对传统户外广告设置分区划分及控制要素选择的技术方法进行了有针对性的调整，结合城市用地功能、人口活动频率、公共空间分布、业态规划和城市景观特征等，将户外广告设置范围在空间上分为优化、控制、禁止设置三类区域，在城市整体空间上进行全面覆盖的张网控制。

为使规划更具操作性和针对性，规划制定相应的户外广告控制管理范围及导则，满足城市塑造多样景观空间。例如：在全市各区商业中心（商圈）及延伸区域、专业批发市场和中心镇商业中心都划定具体户外广告设置区域，以引导户外广告在商业区的适度集中，以形成“多中心、网络型”的户外广告空间结构（详见图1），活跃城市商业气氛，营造灵活宽松的视觉环境；相反，在CBD商务办公地区的户外广告规模控制比较严格，主要以建筑形象展示为主，使得城市公共开敞空间显得整洁有序，同时，综合考虑居住区居民的生活作息要求，禁止在此区域设置户外广告，以便保持安静、宜居的生活环境。

3.2.2 中观层面的城市特色的景观分区及规划控制

本《规划》以广州城市发展各时期的发展主题都市景观为线索，选取城市传统中轴线（历史文化与休闲旅游主题区）、新中轴线（国际商贸主题区）、珠江前航道两岸沿线（滨江风貌主题区）、白云新城（生活之城）为四大重要广告设置主题区。对户外广告的形式、照明、内容、色彩等提出相应的建设指引，旨在强化城市景观的可识别性和趣味性。

以新中轴线主题区为例，天河路商业中心段是该地区最为密集的户外广告重要景观节点，户外广告鼓励采用新媒体、新材料以及高科技手段演示等方法，引导户外广告向有文化、高素质方向发展。相反，在珠江新城、火车东站段商务办公地区的户外广告规模控制比较严格，主要以建筑形象展示为主，使得城市公共开敞空间显得整洁有序（详见图2）。

图2 新中轴线户外广告分区控制图

3.2.3 微观层面的重要路段分类及边界控制

城市街道作为线性的广告空间载体，是广告规划控制的主要对象，也是规划的基本单元。如何引导好重要路段及边界的户外广告设置是规划的重点，我们通过整合基础现状信息，运用分析数据、指标，提出全市181个户外广告可设路段设置通则及街道界面控制要求，深化规划设置内容，对占据最多公共空间资源的可设路段提出户外广告位置、数量以及公益广告的比例要求（详见表1、图3）。

3.3 技术规范层面——《广州市户外广告和招牌设置规范》

现有的户外广告管理缺乏规定具体详尽的技术规范，缺少规划与管理、实施之间衔接的重要环节，导致户外广告“被动安排”在“见缝插针”的建筑配角位置。为避免出现相关部门对户外广告规划设置进行机械式审批的情况，从不同的利益诉求出发，本规范采用“刚性控制、重点引导、弹性鼓励”的控制方式，运用平白语言，配上直观立体插图，为进一步的户外广告设置详细设计提供手册式管理依据。

户外广告主要有附着式（平行或垂直于建筑墙面设置）及临时式两种设置方式，为避免户外广告在建筑立面上的失控，《规范》继续深化《规划》设置内容与控制引导要求，包括广告在建筑界面的位置、面积、高度、形式、形状、尺寸、材质等方面。同时，为结合实际管理及户外广告实施建设的需要，规范分别从灯光与照明、设计与制作、安装和施工、维护和保养、验收与检测等方面提出规范性技术要求。（详见图4图5）。

3.4 实施规程层面

在后亚运户外广告整治时期，市政府出台的管理政策相对是由过去的“宽”逐渐变“严”，同时户外广告涉及行业切身利益及公共空间资源分配，市民对此高度关注。因此，只有建立广告设计专家集中审查制度，建立广告与建筑景观一体化审批程序，在城市全覆盖的控制性详细规划管理平台上，把各区户外广告控制规划布局成图成册，明确定量、定位和景观控制引导，真正实现“公开、公平、公正”，这样才能成为后来城市管理部门设置户外广告的有效依据和实施手段，户外广告规划管理才能启动有效的决策运作机制（详见图6）。

表1 户外广告设置控制路段分类表

图3 以越秀区为例户外广告设置控制路段及建筑界面类型分布图

图4不得设置户外广告和招牌的情形

图5平行或垂直于建构筑物户外广告设置规划控制要求

图6广州市户外广告规划管理体系

4、结语

广州市户外广告规划管理体系以《管理办法》为依据，由《规范》、《规划》两部分构成, 强调编好规划、依规划管理、依拍卖设置，并逐步建立起较为健全的规划、设置、审批、监督管理运行机制。通过从总体布局到分区设置引导，再到重点形式和重点地段的设置，开展层层深入的管理控制程序，真正做到户外广告设置有据可查、有法可依和规划可控，引导广告行业在理解广州市广告管理思路的基础上合理设置更多更好的优质广告。