低丘缓坡土地综合开发利用政策实施现状调查与思考

□邓显彬 罗海波 黎登琴 张秋琴 黄璐水 董大芳

一、引言

当前，我国正处于经济高速发展和转型时期，为探索如何解决经济发展和有限土地资源之间的矛盾的，合理开发低丘缓坡是解决工业、农业、住房和城建等对土地资源需求问题的新途径。2 0 1 2年3月，国土资源部出台《低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点工作指导意见》，并确定了贵州、湖北等1 1个省（市、自治区）作为政策实施的试点省份。低丘缓坡一般是指坡度在5°～2 5°之间、相对高度在2 0 0 m以下的广大集中连片分布的丘陵地带。出台该政策的目的是有效减少工业、城镇及农村新居建设占用城市城镇周边和坝区优质耕地，统筹保障发展和保护耕地，拓展建设用地新空间，优化城乡用地结构和布局，充分开发利用土地资源，特别是未利用低丘缓坡土地资源，缓减用地工序矛盾。对于低丘缓坡土地的综合开发利用，学术界相关的研究并不多，主要为低丘缓坡土地资源开发利用可行性研究、耕地地力评价、规划编制、相关法律因素研究等。改革开放以来，各地区本着“先易后难，集中连片，规模开发”的原则，已先后对各类自然条件相对较好的土地资源进行了不同程度的开发利用，目前剩下的是一些土壤立地条件差、养分含量低、水资源短缺、自然灾害频发、交通不便、分布零散的低丘缓坡土地资源。学术界也对如何开发利用这部分土地资源进行了研究，并提出了开发利用的保障措施。但政策实施的途径、方法以及开发利用模式等，基本上处于探索阶段。因此，通过开展政策试点实地调研，采集政策实施过程中各环节各利益群体对政策的回应信息，了解政策的实施状态，为完善贵州省低丘缓坡土地综合开发利用政策体系，优化政策实施途径和方式，提供现实客观的参考依据。

二、政策内容梳理

低丘缓坡土地综合开发利用政策的主要内容是开发规划与计划、项目建设用地审批管理、土地利用变更与确权、耕地占补平衡、项目资金来源、供地用地、监管等，政策内容涉及广泛，措施灵活。地方层面的低丘缓坡土地综合开发利用政策特点为：明确了低丘缓坡土地综合开发利用政策的目的和意义，注重政策项目的实际操作；明确了各部门的职责和分工，强化组织保障；针对项目实施强调项目开发的土地变更、确权以及耕地占补平衡等问题；明确政策项目验收内容、方法、步骤及必备材料。

三、调查内容与方法

抛开政策实施主体和政策接受群体的利益关系，以第三方的身份，综合运用政治学、行政学、社会科学等相关知识，从两个方面展开实地调查：一方面，查阅地方政府执行政策的相关文件、规划和实施方案，以及政策实施前后地方社会经济要情变化，了解政策执行情况与实施效率；另一方面，针对政策执行主体开展座谈会，访问了解工作人员对政策的反应情况，以及采集涉及政策项目开发的土地征收和房屋拆迁问题信息并作统计分析。综合分析实地调查结果，对贵州市花溪区低丘缓坡土地综合开发利用政策实施的状态和效果进行公正、客观的论述。

四、调查区域及数据来源

1.调查区域 贵州省贵阳市花溪区低丘缓坡土地资源丰富，且为贵州省首批低丘缓坡土地开发利用政策试点区域。花溪区处于省会贵阳市管辖区域，地理位置优越，经济较发达，相对开放。地貌类型以山地、丘陵为主，海拔多在11 0 0～1 4 0 0 m之间，6°～2 5°之间的低丘缓坡土地资源丰富。其中2°～1 5°之间的土地总量为3 21 2 2.2 3 h m2，占全区土地总面积2 5.6 6％；1 5°～2 5°之间的土地总量为2 5 1 3 5.7 h m2，占全区土地总面积2 7.8 9％。全区总人口3 2.4 1万人，少数民族人口1 1 5 9 2 4人，占3 4.3 8％。

2.数据来源 文中所涉及的政策实施效率和效益数据主要源于花溪区低丘缓坡土地综合开发利用专项规划（2 0 1 1～2 0 1 5）、试点项目实施方案以及花溪区国土局、统计局等部门提供的数据资料和信息。政策实施的地方政府回应情况是对研究区域的国土、农业、林业、环保、水利、交通、工业等部门的工作人员进行访谈总结而来，每人次访谈时间为1 0～2 0分钟，累计访谈3 6人次；涉及政策项目实施的土地征收或房屋拆迁补偿问题分析的数据，则是由笔者针对花溪区政策实施痕迹较为明显的试点项目所涉及的村庄的农户，开展入户问卷调查而来，实际入户访谈地点为大学城项目涉及的花溪区党武乡思丫村和贵阳市甲秀南路项目涉及的大坝井村，共收回1 9 1份有效问卷，并会同村委、乡镇国土所工作人员对调查数据进行甄别（问卷调查的样本农户区域分布和调查对象主要特征见表1）。

表1 入户问卷调查样本的区域分布和特征

根据表1数据统计情况，样本区域分布情况以及特征符合该政策实施监测样本选取的原则和要求，对问卷结果进行分析具有一定意义。

五、调查结果分析

1.政策的执行情况与实施效益 贵阳市花溪区人民政府认真贯彻落实政策文件精神，于2 0 1 2年8月完成《贵阳市花溪区低丘缓坡土地综合开发利用专项规划》和《贵阳市花溪区低丘缓坡土地综合开发利用实施方案》编制。按照“宜农则农、宜林则林、宜建则建”的原则，规划涉及耕地开发、林地开发和建设用地开发。规划目标为开发新增耕地3 1 2.2 0 h m2，重点项目建设占用耕地2 4 1.8 6 h m2，到2 0 1 5年，规划区耕地净增加7 0.3 4 h m2，实现耕地占补平衡。规划目标总投资建设成本为2 3 6 5 6 8.3 6万元，涉及土地征收和房屋拆迁成本为1 1 0 7 7 2.5 9万元。规划实施后，按照提供1 5 0个岗位/h m2就业，容纳2 6 5人/h m2居住，按投资强度3 0 0万元/亩测算，可提供就业岗位约1 2.6万个，容纳约2 2万人居住，投资额可达3 7 7亿元，税收收入预计能达到1 6.3亿元左右，产出经济效益达2 8 9.4 5亿元，扣除成本，净利润达2 6 5.7 9亿元。

根据贵阳市花溪区统计部门的经济要情指标显示，2 0 1 0～2 0 1 1年的增速明显（见图1），可以表明低丘缓坡土地综合开发利用政策在该区域实施以来，缓解了土地资源制约国民经济发展的矛盾，带动了相关产业发展，政策实施的前期工作已取得了一定的社会经济效益。

2.地方政府对政策的反应情况 总结访谈内容，可以得出花溪区政府部门工作人员对低丘缓坡土地综合开发利用政策实施的反应情况如下：

（1）城市扩张迅速，专项规划编制存在用地指标调整，但整体用地结构未发生变化

中心城区的发展太快，土地利用总体规划周期内的各类用地（特别是建设用地）指标紧张，城市规划周期过长，且用地监管部门监督不严，用地结构和布局因此而混乱。政策专项规划设计主要协调《土地利用总体规划》、《城市规划》，以及农业、水利、交通、林业等部门相关规划，存在调整土地利用总体规划用地指标的情况，但建设用地指标调整幅度不大，整体用地结构未发生变化。

（2）项目资金渠道模糊，土地收益分配不明确 该政策项目实施的资金主要是由项目主体方（花溪区人民政府）筹集工作启动经费，并积极拓展招商引资（第三方融资）渠道，以及整合其他经费渠道，主要包括土地出让收益、土地开垦经费、土地整理项目经费以及整合其他部门（水利、农业、林业、建设等部门）项目经费，政策专项资金渠道模糊；同时，项目开发的建设用地出让收益分配不明确，没有明确的分配方案和标准，影响了政策推广的积极性。

（3）应制定项目施工影响评价和预处理方案，建立完善的环境安全应急体系，减少对周边区域的生态环境造成影响 政策实施过程中制定了完善的方案，降低项目开发成本和负面影响。制定民众上访机制，在项目所在乡（镇）设立了群众信访办公室，由专门的政府工作人员收集上访群众反应的信息，并做好记录，政策实施工作领导小组及时回应群众上访内容，确保政策的落实。

（4）农民对政策补偿的欲望不断升级，涉及政策项目的土地征收和房屋拆迁难度大，政府工作人员压力大 农民失地后的生活得不到保障，物价不断攀升，生活成本不断提高，使政府执行的统一区片综合土地补偿很难满足当前农民群众对补偿标准的欲望，致使工作人员承受大量群众工作、解决信访和化解矛盾等压力，严重影响低丘缓坡土地资源集中连片、成规模地开发利用。

（5）开发为耕地的质量难以保证，农民承包耕作的积极性不高，短期难以见效 地方经济社会发展受地形条件影响，大量优质低丘缓坡土地资源已经被利用，只是利用效率偏低，利用模式需要改进，余下的低丘缓坡土地资源的开发利用情况复杂，开发为耕地受规模不大、土壤层翻新、交通水利条件差、效益短期难以见效等因素限制，农民对新开发耕地的承包积极性不高。

（6）政策实施促地方水利、农业、林业、环保、交通、建设等部门事业发展，受益明显

低丘缓坡土地综合开发利用政策在执行的过程中有关于生态建设的投入，并取得一定效果，整合了不同项目主体当目标相近的资金、人才和政策资源，进一步推进区域石漠化综合防治、水土保持等林业工程。同时，政策实施在一定程度上改善了当前的土地资源现状格局，加强了对环境薄弱的未利用土地质量的改善，缓减区域用地需求矛盾。

图1 花溪区部分社会经济指标增速

（7）低丘缓坡土地开发利用情况复杂，涉及山林林权调整，合同变更 《森林法实施条例》明确规定“林地包括郁闭度0.2以上的乔木以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”明令禁止开垦，低丘缓坡土地资源的开发，涉及山林权属调整、承包经营合同变更等问题。

3.农户对政策实施的回应情况 设计了低丘缓坡土地综合开发利用政策的了解程度、政策项目开发对周边居民的影响、农户对政策项目土地征收或房屋拆迁中对政府的行为是否满意、农户是否就政策补偿问题向有关部门反映、政策项目土地征收或房屋拆迁期望的补偿方式、项目开发前后农户的经济来源渠道、农户对政策项目补偿费用的使用情况、农户对项目开发期望的房屋拆迁安置方式等8个问题，对政策项目涉及的农民群众开展入户问卷调查，了解农民群众对政策项目实施的回应情况。

对于该政策的了解程度上，受访者中3 5.7 9％的农户听说过该政策，仅4.2 1％的农户了解该政策，6 0％的农户不了解该政策。总体来看，农民对政策的了解程度不高，原因主要源自政策执行者对政策的宣传力度不够，以及农民群众知识化程度不高，对国家政策的了解太过于被动。

对于政策项目开发对周边居民生产生活的影响，受访者中3 4.7 4％的农户受噪音影响大，4.2 1％的农户剩余土地受灰尘、污水等“三废”污染严重，2 8.4 2％的农户受房屋项目施工爆破震动影响，8 7.3 7％的农户原基础设施受损严重。造成以上影响的主要原因有：一是施工单位在施工过程中并未修建隔音墙且连夜施工，其噪声严重影响周边居民正常的生活；二是施工过程中灰尘随风飘浮到周边农作物上，影响作物生长，部分施工破坏了原有的污水系统，造成废水废渣污染；三是低丘开山爆破震动周边农户建筑或碎石散落到周边建筑上；四是政策推行的项目施工时，施工车队将原有的本身质量不太好的路面压坏等。

对于农户对政策项目土地征收或房屋拆迁中对政府的行为是否满意的问题，受访者中仅1 1.5 8％的农户认为满意，8 8.4 2％的农户不满意。原因主要是征地过程中政府就补偿问题未对失地农户做详细讲解，农户普遍认为政府官员官本位色彩浓重，等级严明，高高在上，对农民失地后的生活保障问题不会予以关心和考虑。

对于农户是否就政策补偿问题主动向有关部门反映和协商过，受访者中4 5.2 6％的农户就政策补偿问题主动向有关部门反映和协商过，5 4.7 4％的农户未向有关部门反映和协商过。表明农民的自我维权意识很淡薄，缺乏对政府执政行为的监督意识。同时政府的执政理念和工作作风、态度上使得部分群众觉得政府不可靠，农民群众失去了向政府单位反映或协商的积极性。

对于农民群众期望的政策项目土地征收补偿方式，受访者中仅1 7.8 9％的农户认为只需货币补偿即可，而8 2.1 1％的农户都希望通过货币结合就业安置的方式进行土地征收补偿。总体来看，农户期望的土地征收或房屋拆迁的补偿方式，主要趋于货币结合就业安置的方式，农户失地后最关心的还是生活保障的问题。

对于政策项目开发对农民主要经济来源的影响，3 4.7 4％受访农户中土地征收前单纯依靠种植，土地征收后仅占7.3 7％；土地征收前单纯依靠务工的农户占7.3 7％，土地征收后却变为2 5.2 6％；土地征收前种地和务工结合的农户占4 8.4 2％，土地征收后占4 3.1 6％。由此可见，土地征收对农户经济来源渠道产生了一定影响，当前社会物质消费水平早已迫使农民群众对土地的依赖程度越来越低。

对于政策项目土地征收或房屋拆迁补偿费的使用情况，受访者中8 7.3 7％的农户补偿费用于生活日用，2 3.1 6％的农户用于修建新房，1 1.5 8％的农户用于投资经营，2 0％的农户用于小孩教育，4 8.4 2％的农户把部分或全部补偿费用存入银行。农民对承包地的依赖程度很高，且农民种地收入基本上属于刚好能维持基本的生活需求，失地补偿费只能用于生活日用或存入银行。但花溪区大学城项目区周边农户，将土地征收或房屋拆迁补偿费用于修建新房和投资经营的农户比例也比较高，农户积极预测项目开发的后续经济推动作用，抓住大学城项目竣工后庞大的学生商服的发展机会。

对于项目开发期望的房屋拆迁安置方式，受访者中3 3.6 8％的农户提到可以接受政府集中安置，8 7.3 7％的期望自己建房，仅1户（占1.0 5％）提到进城买房。在没有就业安置和保障的情况下，表明被拆农户还是延续原有的生产生活观念，希望根据自己生产生活的方式来修建自己的房屋。

六、结论与思考

1.取得的成效 政策执行力度与实施效率较高。花溪区人民政府对政策文件精神响应积极，完成了区域低丘缓坡土地综合开发利用专项规划和项目实施方案的编制工作，且项目开发均已处于实施阶段。预计花溪区低丘缓坡土地综合开发利用政策实施后，项目对未利用土地开发的效果明显，试点项目开发均形成一定规模。

地方政府及社会公众对政策实施回应度很高，政策环境适应性和社会稳定性较强，可信度较高。政策实施过程中地方政府各部门配合协调，分工明确，已有健全的体制和完善的工作实施方案，能很好地处理政策实施过程中出现的困难和矛盾。低丘缓坡土地综合开发利用政策的实施，很好地整合了农业、林业、环保、水利、交通等部门规划发展中的用地需求，提高了各项政策资金的利用效率。

2.存在的不足 低丘缓坡土地综合开发利用政策实施过程中，地方政府尤其是国土部门在政策实施的前期阶段表现出很多的压力和困难，项目立项程序复杂，资金筹集困难，土地开发收益分配模糊，城市扩张速度快，用地结构混乱，指标难以协调，以及由于地方政府领导对政策的了解程度不高，导致政策实施工作协调耦合度不高。

社会公众对地区缓坡土地综合开发利用政策的了解程度不高，政策执行过程中宣传力度不够，政策项目实施过程中政府工作的针对性、时效性不是很强，项目实施方案的机械执行问题严重，造成政策接受群体对政府行为评价不高，严重影响政策的公信力。

新时期国家经济社会发展中的土地征收和房屋拆迁问题中个人色彩浓重，原土地使用者土地补偿欲望值不断提升，不愿集中安置，有关政策项目实施涉及的土地征收和房屋拆迁问题的群众工作压力大。

3.对策建议 增强政策决策层与地方政府领导层的科学决策意识，统筹各项政策实施的相互协调和通盘照顾，健全政绩考核机制，摆脱“唯G D P”的政绩观，强化生态环境保护与国土安全在区域经济社会发展中的作用。细化政策内容和目标，建立健全政策实施条例，避免地方政府利用土地的多重属性，敷衍、机械执行政策。完善政策补偿与辅助政策机制，健全土地征收补偿制度，充分考虑失地农民群众的生活保障问题，制定土地补偿费用使用向导，帮助农民群众合理使用土地补偿费，避免征地拆迁暴富后因赌博、奢侈消费等导致突然返穷现象，切实保障农民权益，赢取社会公众对政策实施的支持度。明确政策项目申报程序、资金渠道、土地收益分配、政策协调机制等问题，督促地方政府严格执行政策内容和目标，增加政府活动的公开、透明度，建立健全政策及政策实施信息的对称态势，维护公共权力或法律法规的权威性。