十种缺陷和表现

□文 本刊记者 黄彦 张永军

十种缺陷和表现

□文 本刊记者 黄彦 张永军

土地流转是一个极其复杂和极易产生矛盾的问题，是维护社会稳定，保障人民财产，实现全面小康，铸就“中国梦”的重要保障。那么，目前土地流转中究竟存在哪些主要问题与瓶颈呢？

【缺陷一】 政策缺陷，产权不清

【表现和原因】合理规范的流转政策是实现可持续发展的前提。在集体建设用地流转方面，城乡建设用地指标增减挂钩的政策漏洞，直接诱导地方政府和集体组织联合开发商强拆村庄，强占农田，损害农民利益。为了争取建设用地指标，由政府主导村庄改造，以整治为名扩大城镇建设用地规模，不征求群众意见，大搞城镇化。农民“被上楼”，加之分配机制不完善，农民享受不到土地的增值收益。

在农用地流转方面，转包期无最低期限的规定，不利于受让方利益的保护。由于受让方只享有土地经营权，一旦出现纠纷，受让方往往会被迫放弃经营权，投资受损，没有长期经营保障，就无法吸引有实力的经济实体，不利于农业产业化发展。

产权清晰是市场机制正常运作的基本保证。当前农村土地产权关系的权能混乱，产权主体不明。按照《土地承包法》的规定，作为农村土地转让权的权利主体，承包农户可以在平等协商、自愿、有偿，不受任何组织和个人强迫和阻碍的条件下转包、出租、互换农村土地经营权，农地转让的价格由当事人协商确定，而转让收益归承包农户所得，大多数情况下，企业往往绕过农户，直接与村集体签约。结果导致农户的大量土地被村集体收回，农民不但得不到应有的利益补偿，而且也得不到有保障的非农就业机会。

【缺陷二】法律缺失，权利模糊

【表现和原因】目前，土地承包权的性质界定以及相关土地权利的规定，还没有完全上升到法律高度。因此，承包土地的各项权能不能受到法律保护，权利边界模糊，弹性较大。

尽管我国的政策法规为土地流转提供了依据，但集体所有土地的使用权转让办法至今仍未出台，立法的滞后和现有法律的不完备导致土地流转的正常运行缺乏必要的、有力的法律保障和约束，农民的合法权益难以得到有效保护。

土地所有权的模糊设定，没有明确土地承包经营权的物权属性及土地使用权流转合同的债权属性，更没有明确这些权益如何在集体和农户之间具体划分，导致在政府推动土地调整与流转的过程中，村干部拥有了较大的权力，农民处于无权、少利状态。

【缺陷三】功能单一，保障滞后

【表现和原因】目前，由于我国还没有建立起覆盖农村的社会保障体系，农村社会保障项目主要包括社会救济（贫困人口社会救济、灾民救济）、社会保障（养老保险、合作医疗）、优抚安置、社会福利和社会互助等5项制度，虽说已初步具备了社会保障体系应有的项目类别，但农村社会保障项目设置的供给量与农民对社会保障的实际需求量之间还存在巨大差距，城乡社会保障和资源分配失衡，农村社保滞后。

因此，农民的承包地就是农民的“命根子”，对农民而言，除非能找到一份较为稳定具有较高收益的非农岗位的工作，否则不会轻易出让能给自己提供最基本生存保障的土地。

【缺陷四】市场不健全，信息不畅通

【表现和原因】从全国来看，许多地区还没有建立土地承包经营权流转市场，土地流转还处于自发、无序状态。

首先，市场层次结构相对简单。目前的农地流转市场从层次结构上来看，最多的仅有二个层次的市场，有的仅存在一个层次的市场，而且即使是二个层次的市场，不同层次之间的关系也不明显，各层次市场本身也并不完善，如承包地的发包市场和使用权二次流转市场，一级市场无法对二级市场起到应有的调控作用。这种相对简单的层次结构，使各级市场之间的反馈和调节功能难以得到有效发挥，市场整体结构不稳定，市场的自我组织和自我调节功能无法实现，供求机制无法正常发挥。

其次，市场类型结构相对单一。这与市场提供的可供交易的产权类别相对较少有关。由于产权界定的问题，承包地使用权抵押市场也不可能存在，因此当前在这一市场上交易的主要货品实际上只有一种——承包地租赁权，而且大多数租赁权的期限较短。从非农建设用地使用权流转市场来看，提供的货品类型也只有两种：土地使用权出让和土地使用权出租，基本上不存在土地使用权转让、抵押，而且其中的土地使用权出租大多数是由于房屋租赁行为导致的，单纯的使用权出租极少。

【缺陷五】价格无评估，增值难收益

【表现和原因】当前农村还没有开展土地的定级估价工作，缺乏科学合理的土地价格体系，历史价格也难以考量，土地价格的形成和确定就有很大的主观性和随意性。加之目前农民缺乏对土地价值的准确认识，在土地承包经营权流转价格的谈判中常常处于弱势地位。土地使用权、承包权和使用权价格体系不建立，内部价格不理顺，土地就不可能会有序地大规模地流动。

土地红利一直是推动我国城镇化的重要动力，甚至可以说是政府财政体系的支柱和经济增长的关键。而我国农民普遍缺乏资金、技术、信息和市场网络，在与农业企业等的流转合作中，农民处于弱势地位，农民一般都以相对低廉的租金流转土地承包经营权。而且流转双方往往没有建立合理的收益分配机制，农民难以获得土地增值收益。在农民以土地承包经营权入股流转方式中，也普遍存在农民土地股份折价低，与工商资本地位不对等的现象。

【缺陷六】服务不健全，流转操作难

【表现和原因】政府部门的流转服务能力十分薄弱，加上市场体系不健全，使得土地供求双方的信息流动受阻，信息辐射面狭小，供需双方信息沟通不顺畅严重制约了土地承包经营权正常流转。

首先，缺乏健全的土地流转交易组织。目前土地流转的交易组织欠缺主要表现在，农村土地交易的市场基础设施建设少，场所、机构等都相当缺乏。土地使用权流转的监督主体缺位，使土地使用权主体的利益经常受侵蚀，不能为主体提供稳定的收入预期，这又阻碍了交易组织的进一步发育。缺乏具体科学的流转操作程序。

其次，缺乏完善的交易中介服务体系。与普通商品交换相比，土地流转的运作程序相对复杂，涉及到多个产权主体(所有者、经营者和使用者）的经济利益。这就要求有完善的中介服务机构利用其由下至上、网络化、多功能的中介服务体系为之服务，如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等来帮助产权主体完成这个复杂的程序。

【缺陷七】职能缺位，监督不力

【表现和原因】政府对土地承包经营权流转的管理职能越位或缺位。目前一些地方政府对土地承包经营权流转的管理不规范，监督滞后，对自身在土地承包经营权流转中的职能定位不当。大部分地区没有成立专门的土地交易平台和监督管理机构。流转过程中没有相应的人员进行管理、指导，农户间的土地流转多为口头协议，根本没有明确双方的权利和义务，农户与企业间的土地租赁合同多数是双方自行草拟，合同条款不具体，部分草签的书面合同没有报告村社集体经济组织，更没到主管部门备案，导致合同监督执行不力。

即使出现问题和纠纷，由于农村承包土地纠纷具有标的额小、地域广、取证难、政策性强的特点，导致村组织难以调解，相关单位不愿解决，仲裁机构无力裁决，诉讼程序成本高，法院不受理等问题，农民的合法权益往往难以得到有效保护。

【缺陷八】农民权力受侵害，土地收益被截留

【表现和原因】由于长期不重视农村社会保障，城乡社会保障资源的分配严重失衡。土地在为农民提供就业岗位和收入的同时，还承担着重要的社会保障职能。农村社会保障的缺失，使得农民宁愿将土地撂荒也不愿意进行流转。这就限制了土地流转工作的推进，阻碍了农业、农村产业结构的调整，导致农民收入增长乏力，农业现代化进程也相对缓慢。

另外，在土地承包经营权流转中，农民的主体地位往往受到侵害。一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。

国家政策明确规定“流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”然而，部分地区村集体将本村（组）土地集中起来统一流转给经营主体，获得一定的流转“工作经费”。在多数地区，这些“工作经费”直接支付给了村集体，拥有承包权的农户却毫不知情。流转“工作经费”实际上就是变相截留土地流转收益，与相关政策规定不相符。

【缺陷九】操作不规范，“非粮化”“非农化”倾向明显

【表现和原因】一是大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，其内容不完整，在某些方面不具有法律效力，有的未经村社集体经济组织审查同意。二是土地流转有的不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等，有的曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”。三是有的合同未经县乡合同管理机构审查、签证或公证机关公证。目前，还没有一个乡（镇）有比较完整的土地流转合同档案，农村土地流转资料档案缺乏。四是镇、村对土地承包经营权流转行为普遍缺乏合理的引导和规范的管理。有些村甚至存在连锁流转现象，接受流转的农户又将自己享有的土地承包经营权流转给其他农户，形成锁链式流转。五是农业生产需要投资量大，农作物生长周期长，自然风险和市场风险较大，投资收益率低。因此经济较发达地区大部分土地流转后存在“非粮化”倾向和“非农化”现象。

四川遂宁，土地流转 村民听证表决。

【缺陷十】外部环境制约严重，开发业主难引进

【表现和原因】外部环境对农村土地流转制约严重，高收益项目难以选择，农业开发面临市场和自然双重风险。

首先，城镇化水平对农村土地流转的影响。如果城镇不能容纳农村转移出来的劳动力，那么农民就不能真正实现与农村土地的脱离，有限的土地承载着数量庞大的农民这一现实也不可能改变。在这种情形下，农村土地流转必然缺乏土地供应，不利于农业产业化和土地的规模经营。

其次，工业化程度对农村土地流转的影响。在影响农村土地流转的外部因素中，工业化起着决定性作用。一方面，工业化使得农民获得了土地以外的新的收入来源，对农民人均纯收入和非农就业率也有着重大影响。另一方面，工业化对农村劳动力的吸纳能力，决定着土地流转的广度和深度，是土地流转的重要保障。在农村土地流转与工业化的互动中，农村劳动力能否实现有效转移是关键环节。

第三，农业产业化对农村土地流转的影响。由于缺乏实力较强的农业龙头企业，农业产业化水平不高，导致农业产业化对农村土地流转的带动作用比较有限。加之农业投资者对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。