预付式消费卡整合协同监管制度研究

王 伟，张 森，李 伟

（1.天津商业大学公共管理学院，天津300134；2.苏州大学商学院，江苏苏州215021）

发行预付式消费卡的意义：一是商家有力的促销手段，可以帮助商家招来顾客和形成稳定客源；二是可使商家在较短时间内以较低成本筹集到所需资金；三是为商家偷逃国家税款提供了机会；四是可以促使银行和金融中介机构从自身利益角度出发，参与预付式消费卡的发行。

在优惠的条件刺激下，预付式消费卡使用备受消费者青睐的原因是消费者受到商家发行预付式消费卡所承诺的各种优惠条件的吸引，倾向于使用预付式消费卡进行消费，《2010年中国超市顾客购物行为调查报告》中显示，超过半数的消费者支持发行预付式消费卡，其中非常支持的占15.3%，希望优惠购买的占40.3%。

但目前存在监管制度漏洞的情况下，预付式消费卡发行与使用难以有效控制是由于我国目前还没有出台专门的法律法规以规制预付式消费卡的发行与使用，也没有明确的部门对预付式消费卡的发行与使用进行监管，存在多头管理现象。对于预付式消费卡的监管既无明确的监管部门，也无明确的处罚依据，执法的不确定性难以避免，且对预付式消费卡的监管亦存在很大的随意性。众多商家便利用制度漏洞和监管措施不力在监管的“空白”地段和“空白”时间段不断扩大预付式消费卡发行与使用范围及规模。

认识分歧下，预付式消费卡规制难以顺利实施。尽管政府有关部门从法纪制度上对预付式消费卡问题做了明确规定，但理解上仍存在分歧。宣传解释不到位，特别是没有一个具体可依的操作标准，执法部门难以把握。近年来，随着市场经济的发展和消费需求的改变，公众要求扩大预付式消费卡范围及作用的呼声极高。而电子化的代币工具是商业创新和金融创新结合的产物，适应市场形势发展的客观要求；预付式消费卡与腐败并不存在因果关系，只要制定并落实审定核准制、限额发行制、实名登记购卡制、消费联网制、第三方发行银行监管资金制等一系列制度，由此而产生的一系列问题都可以解决。

一、研究现状

郑祺（2005）预付卡是将用款金额事先存入卡片中，并在使用中逐笔消减金额，无独立对应户的支付卡。它多用于小额交易，常见的记录体有用磁条卡制成的磁条储值卡和IC卡制成的电子钱包。葛玉玲（2010）消费卡是商家发行的或商家与中介、金融机构联合发行的、用于吸引消费者在其经营场所进行购物或享受服务、为消费者提供消费便利和优惠的卡制介质。段宝玫（2009）预付卡是指在市场流通领域中，具有一定资质的商业企业或第三方发售并由购卡人预先支付一定数额的款项，双方按照约定方式，在指定范围内由持卡人分次享有商品或服务的一种消费凭证。中国商业联合会（2010）预付费消费卡指由发行机构发行、可在商业服务业领域使用的债权凭证，具体表现为购物券或消费卡，体现了持卡（券）人作为消费者对发行机构享有的债权。陈秀新、焦勇（2009）预付卡概念本身来判断，将预付卡主要特征归纳为：（1）预付购物卡要求预先支付价款，具有先付性；（2）预付购物卡不记名、不挂失，具有无因性；（3）预付购物卡在特定范围内使用，具有有限性；（4）预付购物卡可用于小额现金支付，具有流通性。

目前，国内对预付式消费卡的研究主要集中在法律规制，采用法律和行政手段维护消费者的合法权益，借鉴发达国家对预付式消费卡的监管经验，完善银行在保证预付资金的安全的作用。而本文主要就预付式消费卡在资金的管理使用中引入银行的监督与管理，利用银行的优势来推动预付式消费卡的发展，引进第三方机构对地方预付式消费卡进行统一整合、联合发行、协同管理来进行对预付式消费卡的研究。

二、我国目前预付式消费卡市场存在的问题

（一）预付式消费卡国内发行使用的常见问题

预付式消费卡的出现虽然符合市场经济发展过程中供需平衡的客观规律，但是预付式消费卡在中国市场中的个别地方却变成了市场经济条件下的“畸形儿”，它的存在对国家经济产生的消极影响主要表现在以下几个方面：

1.扰乱国家金融秩序，挑战人民币权威。预付式消费卡在一定时间和范围内可以充当“准货币”，它的发行和使用在一定程度上扰乱了了人民币的正常发行与流通，可能会影响人民币的权威和形象。此外，由于预付式消费卡先天存在灰色性，它的发售从未得到国家相关金融监管机构的批准，大量商业企业发放预付式消费卡所得现金收入不列入财务主账，造成可观数量的现金游离于国家对现金的监管之外，影响中央银行对货币供应量M0的检测质量，对货币调控形成挑战。

2.规避财务管理监督，国家税收难以及时归库。预付式消费卡的推广，也已成为国家税收流失的一条重要渠道。参与方之一是购买预付式消费卡的单位，因公款消费增加企业运营成本，减少企业账面利润，减少企业当期应当向国家缴纳的企业所得税；参与方之二是发售预付式消费卡的单位，将发售预付式消费卡所得款项列入预收账款，形成负债，从而可能引起发卡企业出现账面亏损，使得当期企业所得税大为减少，延缓企业所得税交付时间；参与方之三是持卡人，预付式消费卡是一种变相的个人收入，而在工资单上却不会实际反映，有效逃避个人所得税。综上所述，预付式消费卡为购卡单位、发卡单位甚至个人等利益链提供了偷税、漏税和逃税的利益链条。

3.容易引发不正当竞争，破坏市场正常运行秩序。发行预付式消费卡从企业角度可在一定时间内无偿吸收和占用部分社会资金，数额巨大的其实就是变相的非法集资行为，违反了国家金融的相关监管规定。但是现在发卡方却将发行预付式消费卡作为一种促销的有力手段和“圈钱”的方式，甚至可以人为垄断市场。扰乱了正常市场竞争秩序，使竞争失去了最重要的公平性。

4.引发腐败问题，引起职业道德滑坡。由于预付式消费卡具有不记名、可转让的无因性，现已成为送礼的首选礼品。不少人认为“送钱是行贿，送物太招摇，送卡更高雅”，特别是对拒绝收取现金贿赂的权力寻租人而言，预付式消费卡完全可以成为其与送卡人之间“礼尚往来”的正常往来。但是，收受预付式消费卡与收受现金在性质上是一致的。

（二）我国对预付式消费卡监管的常见问题

1.对预付式消费卡的性质认识依然存在误区。代币票券威胁人民币作为法定货币的地位，影响国家金融安全，我国法律予以明确的禁止，但对预付式消费卡的性质定义却长期存在较大争议，没有形成比较统一的意见。事实上，预付式消费卡的主要作用是商业促销和小额支付，对人民币的法定地位并无影响，从长期看有利于促进支付手段的创新发展。国家严格控制预付式消费卡的主要原因在于防止预付式消费卡引起腐败，但我们必须清楚：预付式消费卡只是被用于腐败行为，但不是导致腐败问题的根源。

2.监管主体混乱。如果把预付式消费卡作为代币票券来看待，其市场监管的部门应是各级人民银行，但发售预付式消费卡的企业大多数处于商贸流通领域，应该由工商部门监管，而预付式消费卡纠纷常常损害消费者权益，又属于司法的范畴。历次清查预付式消费卡实践中，均由各级政府牵头，发改委、商务、工商、税务、公安、中央银行和银监等诸多部门联合执法、多头执法，执法主体不明晰造成了市场监管秩序混乱，实际是监管无效。

3.监管依据和执法依据不清。在管理预付式消费卡的文件中，常见各部门依照“有关规定”进行管理，但“有关规定”是什么规定没有明确，在查阅了工商、司法等部门的相关法律法规后，没有发现对应的管理依据和法定手段，这意味着工商、税务等部门在管理的具体过程中，没有规则指导，管理流于形式。

三、国外发达国家对预付式消费卡的监管策略及对比

（一）欧盟地区对预付式消费卡业务的相关监管策略

欧盟委员会于2000年颁布的《关于对信贷机构经营监管规则的修订意见》和《关于对电子货币经营机构的审慎监管规则》，确立了欧盟成员国对电子形式货币实施监管的指导意见，确定了所有电子货币发行机构的法律地位，是欧盟成员国拟定适合国情的相关监管法规的重要基础。主要成员国制定的管理条例主要包括以下几点：（1）确立了具有电子货币发行权的机构法律地位，纳入金融类机构的范畴，明确规定电子货币发行机构是以电子货币形式发行支付工具的金融企业；（2）明确发行电子货币的机构是国家特许专营机构，必须经行业主管部门批准才能发行。电子货币发行机构的经营范围局限于电子货币发行和运营维护管理。一旦发行机构收取物理货币和支付电子货币的行为不在同一时间发生，则可能会被视为吸收存款，依法予以警告取缔。电子货币发行机构严禁开展信贷业务。未经主管部门许可非金融机构和个人不容许擅自经营电子货币发行业务。（3）建立电子货币发行机构的监管规则。首先是按规定的准入条件和流程申请电子货币发行机构拍照；其次是发行的电子货币必须保证具有物理可赎回性，在电子货币的有效期内，如果用户要求，发行机构必须以面值退还等额物理货币，并不得收取任何费用；再次是发行机构必须遵循谨慎原则，其自有资本充足率、资产负债率、发行金额应满足法律要求；最后是发卡机构必须具备健全的公司治理结构和内控机制，能够有效应对重要潜在风险。（4）容许成员国监管当局可以对以下类型的机构适当放宽发行准入要求，主要包括：机构与发行电子货币相关的总负债不超过600万欧元的；机构发行的电子货币仅用于内部结算的；机构发行的电子货币仅用于有限数量用户的。

（二）发达国家预付式消费卡监管策略对比

由于各国对预付式消费卡的监管不甚相同，对发达国家和地区的监管策略进行对比有利于发现我国当前预付式消费卡监管漏洞，为我国未来的预付式消费卡监管策略提供可以借鉴的监管措施，全方位对持卡人利益进行保护，为我国预付式消费卡行业的健康发展奠定理论基础。

四、推动预付式消费卡进行有效监管和发展的建议

（一）在预付式消费卡发行阶段，完善信息验证和个人征信

发行监管是对预付式消费卡进行有效管理的重要环节。必须明确发卡主体的范围、资质、条件、发行方式和程序等。考虑到当前预付式消费卡在我国发展的情况，可规定发行主体分为经营者发行和委托第三方（商业银行、中介机构）发行两种情况，并对发卡人的主体资质（应具有法人资格）、资本金要求、使用范围、发卡总额、单张面值限额进行规定审查。

探索把预付式消费卡在未来一定流通范围内上升到信用卡使用的方式，使预付式消费卡实名制名归实至，在发展中逐渐完善个人信用记录，从发卡源头上完善监管。

（二）适度放宽发卡主体的审查条件，推动发卡主体多元化和平等的市场准入机制

预付式消费卡产生风险的重要原因之一在于缺乏对企业售卡资金流动和使用进行有效监管，如果发卡企业资金出借或周转不足，必然引起发卡企业资金链的中断，使供货商和持卡人权益被伤害。鉴于此，应强调对售卡资金的监管，监控售卡资金的用途、流向和风险，保证发卡企业必要的储备金，为支付供货商货款和维护持卡人权益提供保证。在制度上明确规定企业发卡的额度比例、担保方式、资金流向、权益归属、偿付程序等，在源头上保证预付式消费卡的健康发展。

表1 发达国家和地区的预付式消费卡监管策略对比

（三）预付资金必须存放于银行进行资金托管

资金托管不但能够保障预付资金以支付保证金的方式存放并不被非法动用，确保发卡方支付行为符合商业企业的相关法律，阻止预付资金滥用行为；而且能够促进商业企业使用银行支付结算系统的规模效应，降低支付交易成本，提高资金流转效率。资金托管更可以充分利用银行作为专营资金机构的专业化优势和相关资源，使预付资金在短时间内从事低风险或者无风险投资（如购买国债），在降低预付式消费卡业务运营成本的同时合理合法获取收益。

（四）预付式消费卡发展必须以保护消费者利益为基石

在保护消费者权益上，应积极参照美国的管理经验：美国各州规范预付式消费卡业务的重要法律是《资金划拨法》，用于规范为消费者提供电子货币资金转移服务的非银行机构。从我国国情出发，可以为商业流通企业收取的消费者资金设置一个50%以上的比例，这部分未使用余额必须托管于指定的金融机构，投资于流动性强风险低的领域，将资金纳入金融监管渠道。探索发卡人就未托管的未使用预付式消费卡余额强制购买保险的途径，在商家持续经营产生困难时，托管资金和保险赔偿不作为破产财产参加债权分配，而是作为消费者预付式消费卡的担保，优先补偿购买预付式消费卡的消费者。

（五）促使银行与企业平等合作，协同促进预付式消费卡业务多样化发展

探索银行代理发行预付式消费卡的途径，这样不但使银行作为预付式消费卡发行主体，可以为消费者获得多用途不受限制的预付式消费卡服务，以特殊贷记卡的形式降低持卡人可能损失的金额上限，而且规模化优势将促进中小企业的发展。规模特别小，业务系统难以支持发行预付式消费卡的商业企业可以委托专门从事预付式消费卡交易平台的中介公司，负责预付式消费卡的制卡、交易认证、实时监控、余额查询等工作，中介公司并不参与商业企业与持卡人的交易过程，主要提供技术服务和扩大预付式消费卡的使用范围。

（六）在市场中推广第三方发卡模式，扩大预付式消费卡影响范围

由专业发卡公司来经营预付式消费卡业务。建立以专业发卡公司为主要发卡机构的预付式消费卡市场，并且将专业发卡公司作为金融机构进行监管，规定行业标准。目前市场上已存在这类的专业公司，但数量依然较少，规模有限，仅在大城市开办业务。现在这类公司还尚未纳入金融机构类监管。

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