浅议财政行为的程序性责任和实质性责任

●欧阳卫红 朱长科

财政行为是在财政资金收支分配过程中所构成的各种有目的活动，是人们在财政关系中体现着目标性意志的法律事实。无论是财政政策制定机关与财政管理部门的工作人员，还是财政收入的征收者，抑或是财政资金的最终使用者，都自然构成财政的行为关系人，是财政行为的责任承担者。现在社会上有一些不正确的认识，一些政府领导将财政管理仅仅视作财政部门及其工作人员的工作行为与管理责任，忽视财政受益当事人（如财政支出项目的主管部门、财政资金的直接受益者等）的财政行为及法律责任。一些地方和部门、企业把财政资金当做“唐僧肉”，弄虚作假骗取财政资金，违法使用财政资金，成为财政资金的直接受益者，但是其违法问题一旦被暴露后却将自身原因推卸干净，造成是由财政部门及其工作人员承担责任的社会印象。出现这样的情况是因为人们对财政行为的错误认识，而且没有理清管理责任与实质责任的法律界限。因此，很有必要研究财政行为的程序性责任和实质性责任，并且正确辨别与追究各个财政行为人的法律责任。

一、程序性责任与实质性责任的定义

财政管理工作是财政程序性工作行为，财政资金受益者行为是影响财政资金效果的实质性行为。财政行为分为程序性行为与实质性行为，进而有了财政行为的程序性责任与实质性责任。对责任的理解有三个方面的涵义：一是指分内应做的事，如岗位责任等；二是指没有做好自己工作，而应承担的不利后果或强制性义务；三是指人类出于道德与礼仪的原因，对于发生的灾祸做出有助于问题解决的思想与行为。按照性质划分，可分为法律责任、经济责任、道德责任。财政责任主体是财政行为人，财政监督管理强调财政行为的法律责任。根据法律责任的承担主体，承担财政责任的主体有财政程序性责任主体与实质性责任主体。财政程序性责任的主体一般是履行财政管理职能、执行财政工作程序的部门及其工作人员，财政实质性责任的主体一般是财政资金使用者或者导致财政资金使用发生实质性变化的操纵者。同一项财政资金分配行为会产生程序性责任与实质性责任，这两种责任在违法性质的认定和处理上有很大的区别。

财政程序性责任是财政部门或其他主管部门及其工作人员，执行财政法律法规和规章制度规定的工作规程与流程及程序的财政工作行为 （如财政审核审批、行政许可、收入征收、资金拨付等）应承担的法律责任。程序性责任是财政行为人进行某项活动或过程所规定的途径、履行工作程序流程应当承担的相应责任和义务。从财政管理内容分类来看，财政程序性责任主要有：财政收入收缴的程序性责任、财政资金分配的程序性责任、财政监督检查的程序性责任；从财政管理业务来分类，财政程序性责任有：预算管理的程序性责任、会计管理的程序性责任、国库管理的程序性责任。财政分配管理工作中，财政部门都有工作程序管理的要求。不同的财政分配工作，都有相应的管理制度和办法，有的还专门制定必要的程序流程规范，尤其对各类财政资金的指标下达、资金拨付、审核流程和监督管理等操作环节都做出了明确规定，基本做到了财政监管工作对财政资金流向的全覆盖。如果违反财政工作程序要求，发生程序性工作缺失，就会出现财政错误，导致财政损失。例如，实行国库集中支付拨付时，财政人员违反工作程序规定擅自拨付财政资金，很容易导致财政损失，从而构成财政程序性责任。

实质性责任是促使事物的本质发生变化的外来因素（主体）应承担的法律责任。财政的实质性责任是财政分配资金的收缴、分配或使用行为偏离政策制度规定用途而发生性质变化，应该由财政行为人承担的法律责任。如财政部门的实质性责任、主管部门的实质性责任和项目建设单位的实质性责任。例如，根据财政文件下拨的专项财政资金，最终使用时，凡是改变用途和属性的资金，都属于实质性变化。涉及实质性变化的责任者，应承担财政实质性责任。

财政行为责任划分为程序性责任和实质性责任，是强化财政监督管理法律责任的一种分类方式。程序性责任属于工作失误、渎职范畴的法律责任，实质性责任属于主观故意而触犯刑律的犯罪范畴的法律责任，两者在法律性质的处理上有着本质区别。财政实质性责任是强化财政资金责任管理、提高资金使用效益的目标和要求，财政程序性责任是规范财政管理工作行为、降低财政风险、提高财政效率的有效保障。探讨财政行为的程序性责任和实质性责任，对于正确辨别财政违法行为的事实，明确违法行为的行为主体的职务责任与个人责任，分清财政管理中法律责任的性质程度，正确适当处罚处分财政违法行为，提高财政科学化精细化管理水平有着重要的意义。

二、具体案例分析

湖北某米业公司成功申报了2011年度节能重点工程循环经济和资源节约重大示范项目及重点工业污染治理工程项目。该公司申报项目总投资7682万元 （设备投资2998万元），其中中央预算内投资770万元。2012年2月该公司第二次向当地财政部门申请拨付资金时，陈述“截至目前项目完成总投资7298万元，其中完成设备投资2998.59万元，完成土建及厂房办公建筑4299.41万元，流动资金贷款2500万元”。同时提供了与部分供货单位签订的购货合同和支付货款的银行转账凭证，经检查核实为虚构的设备购入合同和伪造的银行付款凭证。然而财政部门仅根据该公司两次提供的申请拨付资金申请及相关凭证，分别于2011年11月和2012年2月分两次按照项目建设进度共计拨付该公司中央预算内投资资金720万元。

该项财政支出行为有以下几个问题：其一，该公司向财政部门提供了虚假建设进度的拨付资金申请；其二，该公司提供了虚构的设备购入合同和伪造的银行付款凭证；其三，财政部门根据该公司提供的虚假资料，按照项目建设进度分两次拨付中央财政专项资金；其四，财政部门未核实该公司提供资料的真伪，未到该公司实地查看项目投资建设情况。从财政资金支出行为的程序性和实质性责任进行分析，该公司未按照财政资金管理要求实施项目建设、提供虚假资料骗取中央财政资金的事实清楚，应承担财政支出损失的实质性责任；财政部门依据该公司提供的申报资料按照项目建设进度拨款，属于财政管理程序行为，由于没有实地查看项目建设情况，没有核实申报资料的真实性而拨付给该公司财政款项造成损失，属于程序性责任。如果财政部门审核者知道该公司的申报资料造假却仍然拨付款项，则属于伙同该公司共同造假，由应承担实质性责任。

又如某公司2009-2011年度先后获得五个建设项目的财政补助资金1736万元。其中2010年该公司的 “能量系统优化及电机系统变频改造综合节能项目”申报材料中，包含2009年的“节水综合改造项目竣工验收报告”。2009年12月当地发改部门对该公司“节水综合改造项目竣工验收报告”出具的行政主管验收意见是“同意验收组意见，通过验收”。据核查，该公司所建设项目都没有实际投资完成额。该公司在未完成第一个项目的情况下，编制虚假的2009年“节水综合改造项目竣工验收报告”申报验收，主管的行政机关为此出具了通过竣工验收的意见，并以此作为申报第二个项目的基础资料，后来多次获取了中央财政支出补助资金。从法律责任上看，在建设项目财政支出行为上造假属于实质性法律责任，承担实质性责任的行为主体是该公司。为第一个项目出具验收意见的机关，明知建设项目没有完成而出具验收意见属于与企业共同作弊，则应承担实质性责任。如果出具验收意见的机关没有与企业共同作弊，而只是履行验收程序时未履行实地调查核实项目建设完成情况的真伪，则应属于程序性责任。财政部门在拨款程序上，没有实地核实建设项目的真伪，则属于程序性责任。

三、启示

从上述两个案例可以看出，财政行为的实质性责任主要存在于使用财政资金的实体单位或个人，及其有共同作弊的单位及个人之中。财政行为的程序性责任主要存在于财政部门或行政主管部门及其工作人员之中。如财政管理部门在拨付财政资金的工作中，由于申报者的资料不齐全、相关手续不到位、未实地查看核实项目投资建设真伪等程序性工作而导致财政资金损失，应该承担程序性责任。

财政监督检查应该重视财政行为的程序性责任和实质性责任。因不当财政行为而造成财政资金的损失，财政资金的管理者、使用者都有责任。实质性责任很容易列入违法犯罪之列，而不仅仅是违反行政法规之类的财政行为责任。程序性责任一般属于行政部门工作失责的问题，大多属于行政违规之列。但是行政部门及工作人员如果主观上存在故意或有意伙同项目建设单位造假，或是故意或有意程序不到位，导致违规违纪现象发生，则不仅仅是程序上的违规问题，而应承担违法的实质性责任。

四、实践参考意义

加强对财政行为的程序性责任和实质性责任的认识，对今后财政管理制度建设和日常财政监督管理活动有一定的实践参考意义。

（一）有利完善财政管理制度建设

公共财政是与社会主义市场经济发展相适应的财政运行模式，法治性是公共财政的基本特征之一。将财政收支活动或财政资金运行全过程纳入法制化轨道，进一步突出财政运行的公共性、公平性和规范性，有利于约束、规范和监督政府及部门行为，确保公共财政活动更加符合社会公众的根本利益。建议在修改财政法规制度时，注意增加和细化财政管理工作的程序性责任与实质性责任的规定，要注重设计完善的财政管理工作程序规范，明确部门、岗位、工作人员之间的职责和责任。

（二）有利于实现财政工作精细化管理

在日常财政管理工作中，财政管理部门可以借鉴财政管理程序性责任和实质性责任的观念，按照科学化精细化管理的理论，注重财政管理工作流程的规范化和标准化，重点避免财政管理程序性责任的发生。按照精确、细致、深入的要求实施管理，明确工作职责，规范工作流程，使之标准化、程序化、固定化，避免大而化之的粗放式管理，抓住管理的薄弱环节，有针对性地采取措施增加执行力，不断提高财政管理的质量和效率。

（三）有利于树立财政监督管理的形象和威信，提高财政监督质量

为此，要树立凡是与财政资金运动全过程相关的行为都有财政责任的理念，加强财政管理程序性责任和实质性责任的认定和追究。在财政监督管理实践工作中，要特别加大对行政机关、财政部门和行政主管部门的实质性责任的监督执法力度，努力提高依法行政、依法理财的水平。