对我国官员财产申报制度有关问题的探讨

●李东升 胡云飞 陈金玲

官员财产申报制度是国家公职人员在担任国家公职期间，包括任职之初、任职期间以及离职的一定期限内，必须依法申报属于自己以及与其共同生活的亲属的财产。我国官员财产申报制度于上个世纪80年代就开始讨论官员如何进行财产申报；1994年，全国人大常委会已将《财产申报法》正式列入立法规划，但由于种种原因而搁浅；1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，首次要求党政领导干部申报收入接受监督的制度；2001年，中纪委和中组部联合发布了 《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。但以上措施的效果都不好，官员财产申报没有落到实处，最终变成了形式主义。为什么推行官员财产申报制度如此艰难？建立官员财产申报制度意义何在？如何有条不紊地推进国家公务员财产申报？笔者就此谈谈一些看法。

一、建立官员财产申报制度的必要性

建立官员财产申报制度是政务信息公开的重要内容，是取信于民、凝聚人心之举，是反腐之措施，有助于推动民主和法制进程。

（一）有助于民主进程建设

社会主义民主建设不仅在于人民的参政议政建设，而且在于发挥人民群众的监督作用。随着我国民主进程的加快，广大的人民群众对政府的监督不仅是对政府公共资源配置的监督以及政务信息的监督，而且扩展到对公务员收入的监督以及个人财产的监督。可以说，官员的财产申报、公开是我国社会主义民主进程的一个组成部分。

（二）有效预防官员的腐败

实施官员财产申报制度是对官员的一种警示作用，时时刻刻提醒他们不踏红线、不越红线，从而抵抗住诱惑，自觉过好权力关、人情关、金钱关，进而有利于增加官员的防腐意识。

（三）有利于纪检监察部门侦查案件

官员如实地对自己的财产申报、公开，纪检监察部门可以随时随地掌握每个官员的财产状况、信息，对于超过实际收入的，可能要到纪检监察部门“说情况”。假如不能自圆其说，露了马脚，则会直接被纪检监察部门掌握线索，从而有利于纪检监察部门侦办案件，提高反腐倡廉效益。

（四）有利于保护合法收入官员的合法财产

真的假不了，假的真不了。通过建立官员财产申报制度，官员如实反映、申报自己的合法财产，人民群众自会清楚了解其财产来源和财产数量。这样，官员自身的合法财产得到了保护，形象也得到了提升和维护。

二、建立官员财产申报制度的难点

建立完善官员财产申报制度的难点有两个方面，一是客观因素，另一个是主观因素。客观因素是目前我国还没有对官员财产申报制度进行立法，对官员财产申报主体、申报范围没有进行明确的界定；主观原因是部分官员阻碍官员财产申报制度的推行，致使官员财产申报制度雷声大雨点小，有的是昙花一现，有的是人走政息。

（一）缺少法律依据

我国提倡官员财产申报制度已经有20年了，在每年的“两会”上，部分人大代表、政协委员都提出了建议和提案，同时，民间的呼声也很高，但推行起来困难重重，核心的问题是目前我国还没有一个比较完整、健全的公务人员财产申报、监督法律法规，缺乏法律的强制执行力和支撑后盾。部分廉政“规定”虽然提及到对副科级以上的官员实行财产申报制度，但也是断章取义，没有操作性和实际意义。由于缺少法律、法规的支撑和保障，推行官员财产申报制度没有刚性。新疆阿勒泰、宁夏银川等多个地区进行了官员财产申报公示实践，曾掀起舆论波澜，一度被媒体称为“制度破冰”或“地方探索样本”，但由于缺少法律刚性保障，结果官员财产申报制度推行异常艰难，官员不支持、不配合，最终导致效果不理想。

（二）申报主体、申报财产范围界定不统一

就目前各地推行的官员财产申报制度来看，申报的主体和范围各不相同、不统一、不规范。比如，有的地方要求新提拔的干部对自己的财产进行申报、公示；有的要求副科级、副处级的官员申报自己的财产，而对正、副厅级及正、副部级官员则没有作明确要求。从申报的范围来看，有的地方要求对官员不动产（房屋）进行申报；有的要求对官员的存款、现金、金银首饰、有价证券、土地、房产等进行登记申报。由于申报的主体与范围不统一、不规范，试点地区在推行财产申报、登记中观望、沉默，有的舍大取小，有的遮遮掩掩。同时，面对我国当前庞大的公职人员群体，如何界定其家庭成员的范围也是极为困难和复杂的问题。

（三）对官员的财产申报不能如实对外公布

官员作为公民个人而言，自然有隐私权，应当受到保护。但要谈官员的隐私权，就离不开公众的知政权，就是公民依法享有知道国家活动、了解国家事务的权利。任何人出任公职，都必须部分地放弃其作为普通公民所应享受的某些权利，尤其是与其任职、廉洁密切相关的隐私，就不能再受到隐私权的保护。由于过度保护官员的隐私，发挥不了身边群众的监督，结果有的官员在申报财产时出现虚报、瞒报的现象。

（四）财产申报核查困难

官员财产申报制度要求官员自觉申报收入状况及财产拥有情况，然而对受理机构而言，核查官员财产申报的真实性却困难重重。一是官员以其他亲属名义转移了资产。从我国查处的官员来看，大多数官员边腐败边转移资产，而留其名下的资产却寥寥无几。如早期查处的浙江省杭州市原副市长许迈永，人称“许三多”(钱多、房多、女人多)，其涉案金额超过2亿元，在杭州有多套高档住宅，但以自己名义存款、购置房屋的却甚少。二是资产转移境外较为容易。在我国，资产的转移较为容易，海外开户的防治手段也并不完备，少数官员把非法所得转移到国外，有的甚至成为“裸官”。由于没有东窗事发，这部分官员侥幸逃脱法律的制裁。据媒体报道，我国官员（含大中型企业法人代表）转移到境外资金达到2.5万亿元。

（五）少数官员自危

由于受长期封建思想的影响，“当官发财、当官荣耀、当官享受”的观念在我国已经根深蒂固。受不良思想侵蚀，官员腐败案件时有发生。实行官员财产申报制度，对部分官员来说无疑是一场 “革命”，必会遭到阻挠、抵制，这也是实行官员财产申报制度的难点之一。

（六）违法申报的威慑作用不大

目前，我国对违反财产申报的责任还不明确，惩罚不到位，起不了威慑作用。如现行《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》中对申报主体不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报更正，并视情节轻重给予批评教育或党纪政纪处分，并不涉及到刑事责任。《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》中对领导干部无正当理由不报告或者不按时报告的，应责令其限期报告，并根据情节给予批评教育或者党纪政纪处分；对瞒报、伪报的，要从严处理。这些规定对虚报、瞒报的处罚比较模糊、不清晰、不具体，威慑作用不大。再看新疆、浙江等地的实践过程，也尚未出现官员因财产申报的不充分、不真实而被处分甚至被免职的情况。这样一来，容易使官员产生侥幸心理，很容易使得部分官员产生不申报或者不如实申报的做法。

三、建立官员财产申报制度的对策

建立官员财产申报制度是反腐倡廉的一条重要措施，是大势所趋、人心所向；但由于触及到部分官员利益，尤其是掌握财、权、物分配权力的官员将会竭力抵触。为此，建立官员财产申报制度，要借鉴国外的经验，从机制上突破，对官员财产申报、公示进行立法，建立官员财产申报、登记复查制度，并加大对官员财产虚报、瞒报的惩处力度，构筑具有中国特色的官员财产申报、复核、监督体系。

（一）对官员的财产申报进行立法

官员财产申报制度能否顺利推进、能否持久开展下去，对官员财产的申报、登记、公示的立法是关键，使执法部门有法可依、有章可循。可借鉴国外的先进经验，建立完善“国家公职人员财产申报、复核法”，由国家公职人员定期向执法机构如期申报个人的收入、支出、财产变更情况等，建立官员财产申报、登记、复查台账，并由执法机关经常性地对官员的财产变动进行对比、分析。要明确官员财产申报的主体、范围。根据国外的经验，结合我国的实际，笔者认为，官员申报、登记的财产申报的主体是：上至中央，下到乡（镇）、办事处、村等，即国家公职人员及掌握国家、集体资产配置的非国家公职人员等都是财产申报、登记的对象。财产申报、登记，实行由上朝下、上下整体联动的方式。财产申报的范围是：工资收入、支出、现有不动产（房屋、车、土地）、家庭存款、有价证券、金银首饰、收藏品（字画、文物、收藏币等）、债权债务等等。总的来讲，所立的“官员财产申报法”既有科学性，也具有操作性，并覆盖所有公职人员以及掌握国家、集体财产分配的非国家公职人员。

（二）组建独立的财产申报、登记、复查执法机构

官员财产申报是个复杂、庞大的工程，需要人去登记、复查，因此，要组建独立的“财产申报、登记、复查执法机构”。要借鉴发达国家的做法，成立“廉政督察部（局）”。新成立的廉政督察执法机构直接受上一级党委领导；人员垂直管理、经费足额预算，工作独立开展、不受当地约束。地方党政机关（包括公、检、法、司、纪委监察等）、现行一条边管理的部门以及国有企业，按照法律、法规定期向“廉政督察部门”申报个人财产。廉政督察执法机构的主要负责人和班子成员要定期异地交流，以便于工作开展，提高工作效率，确保官员财产申报登记质量。

（三）完善相关配套制度

官员财产申报制度的有效实施，除了具备完善的法律法规制度，权威的受理机关，明确的申报主体及范围外，完善的相关配套制度也是必不可少的。只有实行完善的金融实名制、规范的现金交易、不动产所有权实名制及有效的社会监督机制才能保障官员财产申报制度的顺利进行。针对我国目前主要采用现金交易的状况，逐步探索规范的现金交易方式，有效规避不合法的交易状况。继续加大对不动产所有权实名制的实施力度，从而有效查处部分官员将个人财产进行转移以逃避财产申报的情形。

（四）建立完善社会监督机制

随着信息网络的拓宽，人们猎取信息四通八达，这也为我们捕捉廉政信息畅通了渠道。廉政督察执法部门要利用目前电话、互联网等各种媒体，广泛收集梳理民间的来信来访，对群众反映的问题要进行调查、取证，对群众来信来访要宁可信其有、不可信其无。目前民间举报准确率高，其反腐效率高于某些执法职能部门。我国许多大案要案，都是民间反腐人士坚持不懈举报才被破获，涉案贪官才被查出来的，如国家发展和改革委原副主任、党组成员刘铁男，重庆市北碚区的原区委书记雷政富。如果不是民间举报，这些污吏很有可能还活跃在政坛上。同时要建立举报奖励制度，对群众的举报，经查证属实的，要给予举报人一定的奖励，并为其保密。

（五）要加大官员违规违纪申报财产的惩罚力度

官员如实申报自己的财产是确保国家公职人员实施财产申报制度意义之所在，如果官员不如实申报自己的财产，加之我们的监督、复核机制跟不上、惩罚力度不配套，那么官员财产申报制度就会形同虚设。因此，建立对官员虚报、瞒报财产惩罚势在必行。可以借鉴美国的经验，也就是在财产申报制度上，对审查和对申报中违法情况的处理，分为要求申报人采取纠正措施、民事罚款、刑事惩罚三种责任。目前，我国官员财产申报制度正属于摸索阶段，对官员不按时申报个人、家庭财产的，可以批评、教育、并督促其申报；对申报明显不实的，第一次批评、教育，第二次限期整改，第三次停职、撤职。对弄虚作假、转移财产的按照干部管理权限移交当地或上一级检察院立案侦查。通过建立完善官员财产申报惩处机制，促进我国官员财产申报制度走向规范化、常态化、法制化。

（六）要逐步提高公务员的工资、福利待遇

目前，我国公务员工资低、福利少已经是个不争的事实，工资存在地方性差异和上下级差异，这种现象在基层表现得非常明显。广大的干部职工感觉到财政收入逐年大幅度增长，而工资没有做到“水涨船高”，大多数公职人员享受改革发展的“红利”不多。一些基层公职人员工作近30年，工资加津贴每月还拿不到2000元，生活确实艰难。因此，各级党委、政府要在关心干部职工的生活上，要在兑现和改善干部工资、福利待遇上有所作为，这不仅是调动干部职工工作积极性的需要，也是广大公职人员乐意接收财产申报，诚信申报个人财产、廉洁清正的保障措施。

（七）强化对官员财产申报制度的领导

建立官员财产申报制度是预防官员腐败的一项措施，也是确保官员廉政奉公、执政为民的有效保障。目前，全世界有90多个国家建立了官员个人、家庭财产申报制度。为了使官员财产申报制度协调健康推进，坚持对官员财产申报制度的领导是关键。各级党委、政府要把官员财产申报制度纳入党建工作的一项重要内容，列入工作的重要议事日程，党委“一把手”要亲自安排、亲自过问、亲自督办、亲自研究解决官员财产申报中遇到的困难和问题，并自觉申报个人、家庭的财产，自觉接受社会监督。要建立官员财产申报责任制，把目标责任纳入各级党委、政府考核内容；要建立官员财产申报自上而下的机制，实现官员财产申报整体联动、协调并进、健康发展。