海公法急需上位—— 访大连海事大学法学院党委书记赵微

本刊记者 杨培举

近年来，中国的发展对海洋的依赖日甚一日，出台国家海洋战略的呼声更是不绝于耳。与此同时，海上环境日趋复杂，中国东海、南海风云不断，中国渔船被扣事件一再发生，安全、污染等涉海事件也层出不穷，加之中国涉海法律法规不健全，这些都给中国海洋强国建设带来了制约。5月21日，本刊记者在大连海事大学海公法研究中心正式揭牌期间，采访了该中心主任、大连海事大学法学院党委书记、博士生导师赵微教授。她强调，海洋强国建设，海公法急需上位。

海公法的呼唤

记者：对于中国海洋强国建设，您提出海公法“上位”，基于什么？

赵微：人类对海洋的开发利用将进入一个空前的时代，海洋活动必然面临各个方面的重大变革，由此产生的海上活动呈现多样化和复杂化。海洋经济的蓬勃发展，必然会引发大量的需要法律加以规范和调整的社会关系。尤其是近些年国人普遍关注的“海权维护”、“海上执法”、“海上安全”、“海洋环境”等热点问题，很大程度上要依赖于海公法加以解决。从目前国内水上安全形势来看，并不乐观。这是因为我国海洋文化一直没有得到重视，大众的海洋意识具有很大的局限性。在法律层面，以前我们比较重视私法，涉海纠纷一直是以海商法和民商法等私法手段调整为主，定分止争于民事制裁，法律效果和社会效果都不尽如人意，国家公权力的介入存在很多制度障碍和人为干扰。但在当下内困外扰的海洋形势下，单纯的私法手段已经不能应对日前严重的海洋环境、海洋秩序及领海争端等问题，海公法对海洋活动的规范和引导、惩罚和预防作用可以弥补这一不足，中国的海洋问题已经到了非强化公权力不可的时刻，建设海洋强国仅仅以私法手段是远远不够的。没有海公法的强制力和震慑力，维护海洋主权与海洋安全便无从谈起。中国目前虽然有10个海事法院，过去只受理民商案件，行政案件刚刚启动， 赋予其刑事审判权应当是未来发展趋势，否则既浪费司法资源，也无法真正做到以儆效尤！

记者：近些年，中国渔船屡屡被外国扣留，甚至船长被起诉判刑，钓鱼岛、南海一些岛屿也一直摩擦不断。站在海公法角度上来分析，您如何看待这些问题？

赵微：这暴露了我们在行政执法方面，与我们的周边国家相比，力度还不够。与中国渔船屡屡被扣留和起诉相比，对于外国船舶以及企业在中国海域内的船舶肇事及环境污染等违法行为，中国通常的作法是行政和民事制裁，鲜有通过刑事诉讼程序追究刑事责任的。海洋权益屡屡被侵犯，其实就是行政执法司法能力薄弱的表现。

记者：事实上，海公法的无为或软弱，就是在国内的内河水域和近海也表现得非常明显。

赵微：是的，撇开海监、渔政、海警、海关执法问题不讲，仅就交通运输部所属的水上执法问题，2011年上半年我曾经带领自己的博士生和硕士生到青岛、烟台、上海、南京、重庆、武汉、营口等十几个地方的海事局、海事公安局、港口公安局以及长航公安局进行调研，发现许多难以想象的执法障碍，我们得出的结论是：水上交通违法和犯罪的成本低、利益大、监督不利、取证困难。海事执法和水上公安对涉嫌犯罪案件的立案标准和案件移送机制尚存在认识上和机制上的问题。好在2012年交通运输部出台了《关于海事管理机构向交通公安机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，我们正在给交通公安局培训的内容主要是围绕这方面的，这是我们今后的研究重点，也是建设海洋强国、发展海洋经济、维护海洋权益的重要依据。从犯罪性质来看，常见的水上交通犯罪主要有：危害公共安全犯罪(包括交通肇事罪、重大责任事故罪、工程重大安全事故罪、危险物品肇事罪)、破坏环境资源犯罪(包括非法采矿罪、破坏性采矿罪、污染环境罪)、侵犯财产犯罪(包括保险诈骗罪、盗窃罪)、妨害交通运输管理秩序犯罪(包括妨害公务罪，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪，非法控制计算机信息系统罪，聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪)、渎职犯罪(包括滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私舞弊罪不移交刑事案件罪、环境监管失职罪)。这些都是水上交通行政执法和司法人员需要掌握的。

事实上，在司法实践中，很多水上交通犯罪并未追究刑事责任。以水上肇事罪为例，刑法规定，水上交通事故发生后，对于违反交通运输管理法规，因而造成他人重伤、死亡或使公私财产遭受重大损失的，应当依法以交通肇事罪追究行为人的刑事责任。但在司法实践中，由于相关职能部门对水上交通肇事罪理解模糊，对涉嫌水上交通肇事导致人员失踪的危害后果法律定位不准，应当追究责任人刑事责任的而未追究，以罚代刑的现象时有发生，在某种程度上纵容了犯罪，受害人家属对此十分不满，在社会上造成负面影响，损害了法律和司法机关在人民群众中的，甚至引发了群体性事件。还有就是非法采砂行为，按法律规定，违法采砂具备某些情节或者达到某种后果的，应按非法采矿罪论处。但是多年来非法采砂行为一直很猖獗，打击不力是主要原因。另外，值得一提的是，从监督角度来看，国家对行政执法者的行政行为也有法律监督，如果滥用职权、玩忽职守或者包庇犯罪嫌疑人便可构成渎职犯罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪，这也是水上执法人员需要注意的职业风险问题。

记者：如此看来，中国要想实现海洋强国，那么在公法领域应该更有所作为，您有何建议？

赵微：维护海洋权益、依法治国，重在公法之治。为什么法治重在公法之治？因为公法基于宏大的视野和思维赋予国家机关管理国家事务的权力，公权力的实现具有造福于公共利益的作用，正因为“公”字在先，便具有了先天的强制功能，不能因私人间的协议而改变其制度和规范。在某种意义上，行政执法力度越大，社会秩序与公共环境越好，公众的利益也就越有保障。但从目前的现实情况来看，我们在这方面的路还很漫长，因为我们的基础太薄弱，我们需要做的事情还很多。一方面，我们需要通过海公法的理论研究，为国家相关立法部门提供立法咨询意见；另一方面，对于海上行政执法和司法实务部门，执法与司法的理论困惑和实践问题急需解决，我们中心的研究人员参与了大量的专项课题研究，能够为实务工作提供一定的理论指导。此外，海公法人才普遍缺乏，也是一大短板，这一难题亟待解决。

海公法缘何滞后

记者：从中国海公法的发展现实来看，海商法发展优于海公法，这种发展路径是否与中国的国情有关？

赵微：是的。建国初期，我国的海洋意识刚刚蒙醒，海运几乎是空白。1951年5月，我国为了创办自己的航海运输实体，以交通部、贸易部等单位为依托组成海外运输管理委员会，7月中国海外运输公司正式成立。1953年2月，毛主席在视察舰艇时曾经题词：“我们一定要建立强大的海军。必须大搞造船工业，大量造船，建立海上铁路，以便在今后若干年内建设一支强大的海上战斗力量。”发展海运和造船业，自然需要人才。同年，为了整合航海教育资源，国家把上海航务学院、东北航运学院和福建航海专科学校合并，成立了大连海运学院，成为当时我国唯一的高等航海学府，主要培养掌握航海技术的船舶驾驶员，这一批未来的船员成为我国海商法教学的最初授课对象。1957年，大连海运学院在没有专业教材的情况下为船舶驾驶专业开设了海法课程，由我国第一代海商法专家黄庭枢任教，内容包含了海商法和海公法、海事法和海洋法等，对未来从事远洋运输的船员更多地了解到世界海洋文化、了解到远洋运输法律规范打开了一扇窗。当时海法课堂上所用的教学资料基本上是从英国海商法教材和文献资料中翻译的。1963年黄庭枢教授根据教学的需要编写了以海商法为主要内容的新中国第一部海法教材——《海法》，1964年海商法专家司玉琢留校任教期间将《海法》课程主要集中在海商法，学时大大增加，由此迈出了海商法专业人才培养的第一步。

记者：建国初期海商法的课程设置有何特点？

赵微：主要特点有三个：其一，海商法专业课程设置的动因是远洋运输业对海商法的迫切需要；其二，海商法专业课程最早开设在以航海类专业为主的海上专业；其三，海商法的教学对象始于船长或船员，教学内容涉及英美的法律务实问题较多。从当时的国情来看，那时候的海上活动还比较少，主要是海运，所以法律人才的培养主要还是为航运业发展服务。

记者：改革开放后，随着国内海运经济的发展和海商法立法步伐的加快，我们在海法人才的培养上，又做了哪些调整？

赵微：1982年，《中华人民共和国海商法》起草委员会正式成立，1985年草案上报国务院。为此，1984年大连海运学院在航政管理系开设了“水运管理”和“国际海事”两个专业。1985年，“国际海事”专业开始招生。当时，司玉琢教授在编写教材时将《海法》改名为《海商法》，专业课程侧重于航运管理类的概论、船舶货运和航运经营与船队管理等，同时开设了国际海事法律、宪法、法理、法制史、民法、刑法等重要的法律课程。1988年，“国际海事”专业改名为“国际海事法律”。之后，“国际海事法律”专业在课程设置上逐渐向海商法专业过渡。在师资力量薄弱、资料匮乏的条件下，海商法专业人才培养顺应了国家海上远洋运输发展的需要，开始向正规化方向发展。

记者：从中国海法的发展历程来看，从无到有，再到逐渐完善，依航运兴而兴，所以从这一点上来看，中国海商法比海公法发展快是历史必然的结果，是这样吗？

赵微：的确如此。中国海法发展是伴随着中国海运业的成长而成长起来的，所以海法的人才培养也带有鲜明的时代特征。1993年初，国务院批准组建了以中国远洋运输公司为基础的中国远洋运输集团公司；同年7月《中华人民共和国海商法》正式生效，随后10个专门的海事法院相继成立，这几件大事促使海商法的学科建设和人才培养步入了真正的繁荣时期。期间，大连海事大学也紧跟形势及时调整海法人才培养模式。1998年5月，隶属于管理学院的海商法专业与市场经济法学院合并，正式成立了大连海事大学法学院，下设海商法和国际经济法两个专业，同年获得了国际法学博士学位授予权，成为我国唯一的以海商为主要研究方向的国际法学博士学位授权点，不仅为我院培养高层次海商法人才搭建了平台，结束了我国海商法学科只能到国外攻读海商法博士学位的历史，也使得海商法本科、硕士、博士三位一体的人才培养体系得以全面构建。

经过20多年的建设，大连海事大学的海商法专业已经不再仅仅是服务于航运业的一个应用型专业，而是逐渐发展成为特色鲜明、专业规范、学位层次完整的学科群体，为国家培养出了一批优秀而杰出的海商法人才，多次参加国际海事立法活动，彻底结束了我国因海商法人才匮乏而在国际海事组织没有话语权的历史。可以说，中国海商法人才的蓬勃发展与中国海运经济的快速发展密不可分，在很长的一段时期，国内对于海商法人才的需求大大多于海公法人才的需求，所以海公法在这段时期被相对弱化，是市场需求和中国国情所决定。

“大海法”建设需提速

记者：随着国际国内形势的不断变化，海洋的地位日益凸显，尤其是进入21世纪，这种趋势更为明显。这种新形势给我们的海法人才培养提出了哪些新挑战？

赵微：随着科学技术的进步，人类对海洋的重视，人类在海上的活动由单一货物运输为主的活动方式向经济开发、石油开采、货物运输、旅客运输、科学考察、海上旅游等呈多元化趋势发展。仅仅是狭义的、传统的海商法规范已经远远不能适应客观形势的发展需要，时代呼唤海法研究走出狭义的概念，构建广义上的“大海法”研究体系。对国内海事大学的法学教育而言，我们所面临的选择不仅仅是海商法特色专业的深度发展问题，还包括如何构建新型的“大海法”人才培养模式问题。

记者：何为“大海法”？未来的发展前景怎样？

赵微：这个“大海法”概念，是上世纪90年代司玉琢教授提出的。“大海法”，也称广义海商法，或称“大海事法”，是指除调整私权利义务关系的传统海商法外，还包括调整纵向关系的船舶、船员、船公司管理、航行安全，环境保护等内容的海洋行政执法和司法的国际和国内公法。在海法教育和人才培养层面，如何在海商法的基础上，顺应时代的发展需要，增加海事行政法、海上刑法、海洋资源与环境保护法、海上劳动法、海洋法等“海公法”人才培养方向，拓宽法学教学的内容与研究视野，在国内建立“海公法”人才培养基地，形成全方位的海法人才培养体系已经成为国内海事大学未来人才培养的必然走向。

记者：对于大连海事大学法学院来说，您觉得眼下当务之急是什么？

赵微：中国作为一个海洋大国，实现海洋强国之路必须以海洋经济发展为龙头、以海洋运输为纽带、以海洋科技为支柱、以海洋法律为保障。因而致力于国际海事法律人才培养和相关国际海事公约的立法跟进研究及其国内法律制度的配套设计，是大连海事大学法学院服务于交通运输部、服务于社会的第一要务。

一方面，中国作为一个从航运大国向航运强国迈进的发展中国家，目前已缔结了许多国际海事法律公约，国际公约的履约程度也是一个国家法治建设程度的标志。通过对国际公法的对策性研究，可以促进我国海事管理的现代化与法治化进程，平衡权利主体与行政相对人的关系，更有效地促进并发展我国的海洋经济与海洋事务。因而，国际化海公法法学教育不容忽视。另一方面，我院已经积累了28年的海商法人才培养经验，许多教师在参与交通运输部组织的《海商法》、《港口法》和《海上交通安全法》及其相应司法解释的立法活动中发挥了重要作用。2011年大连海事大学法学院获得法学一级学科博士授权资格，全方面的法学人才培养平台为未来培养“海公法”应用型和复合型的法律人才提供了有力的支撑，我们应当抓住时机，在“海公法”的人才培养和理论研究上有所作为。

记者：今天，作为我国第一个专门研究海上公共权力依法维护国家主权、海洋秩序、海洋安全的学术机构，大连海事大学海公法研究中心正式揭牌，受到业界广泛关注，那么这个中心的主要研究方向是什么？

赵微：中心下设中国海权与海洋法律文化研究中心、海上刑事法律研究中心、海事行政法研究中心、海运行政执法研究中心、海洋警察研究中心、海洋环境与资源保护法研究中心、国际海洋法研究中心七个子研究中心，致力国家公共权力管理海洋事务的法律问题研究，特别是为海上行政执法和刑事执法的实体界定与衔接机制提供可行的方案。2013年中国海警局成立之后，我们中心的研究领域也将随之扩展，中国海洋警务相关法律问题也将成为重要的研究领域。同时，提高海上行政执法人员依法行政意识和职业风险防范能力也必不可少。此外，海公法研究中心在人才培养、学科建设上也将加强与相关政府决策部门的联系与合作，有望成为集学术研究与海上执法人才培养为一体的综合性研究基地。

记者：目前中国海警局的成立备受国内外媒体的关注，但“四龙归一”后，人才短缺的问题却更加明显。对此，大连海事大学有什么动作？

赵微：从目前来看，国内还没有一所高校可以满足培养中国海警局执法人才的需求。像美国的海岸警卫队、日本的海上保安厅，他们都有专门的学校为其培养专业人才。未来，国内也应建立起完整的海洋法律人才培养模式和培养方案，由专门的学校为中国海上执法部门培养一批既具有船员资质，又全面掌握海公法知识体系的海上综合执法人才。目前，我们正在举办的交通运输部公安局水上执法办案业务培训班就是为此进行探路。大连海事大学法学院未来发展的目标之一就是与本校的航海专业、轮机专业、交通运输管理专业通力合作，为中国海事局、水上公安局、海警局培养和输送具有国际视野、娴熟掌握国际法规则的实务型国际公法人才。当然，下一步我们会努力尝试在法学院开设海上执法方向的法学硕士、法律硕士班，满足在岗海上执法人员的学位要求。最理想的状态是在本科开设海上执法专业，解决就业难的问题；还可以从现役海军中通过公务员考试和入学考试招录海公法方向的大专和本科学员，这一方案的实施需要国家公安政法以及人事部门的支持，必须有高层领导的设计和推进。

不得不说，中国海公法的未来发展之路依然会很崎岖，但中国海洋强国建设没有别的路径可走，海洋资源开发、海洋经济发展、海洋科技创新、海洋生态文明建设、海洋权益维护等必须要有法律保障，所以中国海公法建设步伐亟待提速。