内蒙古农业财政投入增长机制研究

娜仁图雅，魏 龙

(1.武汉理工大学 经济学院，湖北 武汉 430070;2.内蒙古财经大学 财政税务学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

一、内蒙古农业财政投入规模现状

(一)内蒙古农业财政投入绝对规模分析

依据“瓦格纳法则”，财政支农支出规模发展变化的一般趋势是随着人均GDP的增长而上升，达到一定水平则相对稳定;同时，由于各国国情的差异，不同国家以及同一个国家不同地区经济发展水平的不同，这一规模的大小也是不同的。内蒙古财政支农支出规模的变化有着本身的特殊性。

1978年以来，内蒙古财政支农支出规模的绝对数除1981年、1995年、2000年、2005年四年负增长外，其余年份都是增长的，但增长速度相对不稳定。财政支农支出增长率基本上是一条波动上升的曲线，而且有的年份波折度较大(参见表1)。同时，在大多数年份财政支农支出增速都低于财政收入增速，并且财政支农支出占财政收入的比重基本上一路下滑，二者出现了较大程度的背离。这种不合理的现象从2008年开始回升，出现财政支农支出增速高于财政收入增速，四年平均上升10.8%。(参见图1)。这种发展变化的趋势明显体现了经济体制转轨时期的特征和中央、地方对农业财政投入政策的变化特征。

图1 内蒙古财政收入、财政支出及财政支农支出增速

表1 内蒙古财政收支与支农支出占财政收支的比重 单位:亿元或%

(二)内蒙古农业财政投入相对规模分析

内蒙古财政支农支出的相对规模与财政支农支出的绝对规模的运行基本一致。改革开放以来，由于财政支农支出增长速度慢于农业GDP增长速度和财政支出的增长速度，财政支农支出相对量一路下滑。其中，财政支农支出占财政支出的比重从1978 年的18.51%，下降至2011年的12.36%;财政支农支出占农业GDP的比重从1978年的12.2%，下滑到2008年的10.53%，2009年开始回升，但是回升速度较慢。因此，内蒙古财政支农支出占农业GDP的比重、财政支农支出占财政支出比重运行的曲线呈现逐年下滑而后回升的特征(见图2)。这一状态随着减免农业税、增加粮补等一系列措施的影响下，得到改善。

图2 内蒙古支农支出占农业总产值和财政支出的比重

(三)内蒙古农业财政投入强度分析

农业财政投入强度定义为农业财政投入占财政支出的份额与农业总产值占国民生产总值之比。

农业财政投入强度(EA)

农业财政投入强度的含义在于，农业对国民经济的贡献用农业总产值占国民生产总产值表示，如果这一份额比农业财政投入占财政支出的份额小，说明财政对农业的贡献强于农业对国民经济的贡献，否则，说明农业对国民经济的贡献大，而农业财政投入的强度相对不足。所以，如果 EA＞1，则说明财政对农业的支持程度比农业对国民经济的贡献程度要大;如果EA=1，则说明财政对农业的支持程度与农业对国民经济的贡献程度是对等的;若EA＜1，则说明财政对农业的支持程度比农业对国民经济的贡献程度要小。

由表2所示，内蒙古农业财政投入强度一直处于低水平程度。从1978年到2008年，基本上在0.3～0.5之间，从2010年开始有所上涨，但仍然小于1，反映出财政对农业的支持程度比农业对国民收入的贡献程度要小。

表2 内蒙古农业财政投入强度 单位:亿元/%

资料来源:根据《内蒙古统计年鉴(1978－2012)》整理计算得出.

二、内蒙古农业财政投入与全国比较分析

中国财政分权改革使得地方财政支出责任不断扩大，2011年中国地方财政支出占财政支出的比重已达到78.7%。在这样背景下，地方农业财政投入表现将决定着中国农业财政投入的整体状况。比较研究地方农业财政投入与国家的农业财政投入有着重要的现实意义。

内蒙古农业财政投入绝对量与国家农业财政投入绝对量，不具备可比性，但可以从相对量方面来做比较。

图3 内蒙古与全国财政支农支出占财政支出份额

农业财政支出占财政支出比较，两者总体上波动较大。但是，内蒙古的波动较大，而全国的相对来说较稳定。表3、图3显示，内蒙古的这一比重呈现下降，全国的基本上从2013年开始逐年上涨。全国的最高水平是1979年的13.6%，内蒙古的最高水平为1980年的21.56%。内蒙古的平均值为12.09%，全国的平均值为13.55%。

表3 内蒙古与全国农业财政投入的比较

图4 内蒙古与全国财政支农支出占农业GDP份额比较

从农业财政投入占农业总产值的份额来看，内蒙古的情况更不乐观。表3、图4显示，内蒙古的历史最高点位为2011年的17.77%，最低点位1998年的3.21%;而全国的历史最高点为，2010年的21.12%，历史最低点为1994年的4.74%。内蒙古的平均值为7.12%，全国的平均值为8.74%。两项指标均高于内蒙古。

农业财政投入强度表现出了与上述两方面类似的特点，即全国农业财政投入的力度要比内蒙古强。就全国总体水平而言，农业财政公共投资强度也在低于1。这说明，中国农业财政投入强度无论是与发达国家还是发展中国家相比，财政投入强度都是非常弱的。

三、内蒙古农业财政投入规模不足的原因分析

(一)财政支农资金供给渠道约束

内蒙古的农业发展资金主要来源于五个方面:一是国家政府预算农业资金支出;二是地方政府预算农业资金支出;三是金融系统农业信贷资金;四是农业对外引进外资;五是农业部门和农户“内部积累”。

随着内蒙古社会经济的快速发展，农业投入环境已有了很大改善，农业投入量不断扩大，但由于农业的天然弱质性和高风险及投资的长期性、投资收益率低，造成农业投资占社会投资的比重仍然较低。农业经济的发展从财政、金融、外资利用等方面获得的资金规模都没有达到农业所需求，这使农业基础设施建设滞后，科技成果转化率低下。在这里只从财政层面分析农业资金供给渠道约束的问题。

一是中央财政支农的资金供给增长约束。改革开放以来，中国国民经济的实力不断增强，国民生产总值的绝对规模越来越大，中央财政预算能力也越来越强。在这个条件下，农业财政支出不仅绝对量越来越大，投资结构也趋于合理化，财政支农支出充分发挥了中国农业资本形成的主渠道作用。但与世界主要发达国家相比，农业财政投资占社会总投资的比重、农业财政支出的规模与结构都显得相对不足，农业财政投入占财政支出比重、农业财政投入占农业GDP的比重明显偏低，农业财政投入速度降低(见表4)。说明在中国财政支农支出绝对规模持续扩大的情况下，中央对农业的财政投入强度仍相对偏低。

表4 全国及内蒙古财政用于“三农”投入情况 单位:亿元

二是内蒙古地方财政的投资趋利倾向对财政支农资金的约束。从某种程度上来讲，农业投资是社会效益、经济效益和生态效益的有机结合。现阶段政府作为农业投资的主体，却忽略了农业投资的公共性与长期性，而且农业对地方财政收入的直接贡献相对较小。因此，地方政府受利益最大化的驱使下，总是对农业这种长线、低效益产业的投资缺乏动力。

地方财力的强弱直接决定着一个地方发展快慢速度。地方政府为了扩展自己的财源，对其产业投资的方向、重点，在很大程度上受到各个产业对地方财政收入贡献大小的支配。农业投资回收期长、收入不稳定，对地方财政的直接贡献相对较少，这就势必影响着和制约地方政府对农业投入的积极性。因此，在比较利益、局部利益、眼前利益的驱使下，将资金投向于工业、第三产业，导致地方农业财政投入增长速度降低。

改革开放以来，尤其是“十五”以来，内蒙古的市场化、工业化、城镇化进程不断加快，己进入全面“以工促农、以城带乡”的新阶段，完全有条件、有经济实力来落实实施“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。但是农牧业基础薄弱，农田水利设施建设步伐不快，每年新增有效灌溉面积只有75万多亩，已建有效灌溉面积仅有4500多万亩，只有耕地面积的41%;农牧业生产经营方式比较粗放，产业化、组织化、信息化水平有待进一步提高;农牧业生态环境仍然很脆弱，全区草原退化、沙化、盐渍化面积6.75亿亩，可持续发展面临较大困难;农牧业基层人才短缺，科技推广进展缓慢。

(二)缺乏监督和激励机制

在客观环境和微观基础的机制扭曲作用下，财政系统缺乏科学的管理制度、规范的工作程序、严格的执法系统;财政收支缺乏实现最小支出最大收入的有效激励，缺乏健全的依法理财和依法监督系统;没有一套客观的标准就没有评价和选择的依据，监督和激励也就无章可循，当目标众多，财力有限时，财政支农支出的支出方式是照顾到各方面利益，而不是通过竞争性的选择和实际需要分配财力。财政收支法规滞后、管理制度弹性太大。在这样的情况下，鼓励有效收支活动的激励机制很难建起，优化财政支农的结构调整、改善增长质量等问题也就难以解决。

四、建立稳定的内蒙古农业财政投入增长机制的对策建议

内蒙古东西跨度大，旱涝和沙尘暴等自然灾害频繁发生、自然资源和环境承载压力非常大。因此，针对内蒙古农业自身特点和公共财政投入农业不足的问题，必须加大农业投资规模，加大财政支农力度，将农业财政支出占农业增加值的比重应提高的23%以上。

(一)逐年提高财政对农牧业投入强度

财政投入是农业稳定发展的重要资金来源。现阶段，内蒙古已进入“以工促农、以城带乡”的新农村建设时期，国民收入分配格局应倾向有利于“三农三牧”方向。为此，按照财政收入增长率略高于地区生产总值增长率和量入为出、积极稳妥、收支平衡的原则，强化财源建设，不断增强财政支持农业经济和农村公共物品、公共服务的能力。

(二)合理确定财政支农支出规模

合理的财政支农支出规模对内蒙古农业农村发展有着非常重要意义。因此，遵循公共财政和民生为本的原则，更加规范财政支农支出范围、支出重点更为科学，提升各级财政供给水平。

加大财政对农业的投入，不仅依靠中央财证，更重要的是要调动各级政府的积极性参与农业投入。其中关键是明确各级政府的供给职责，合理界定各级政府农业财政投入的职责范围，一级事权要有一级财权，规范约束各级地方财政的支农行为。

(三)完善财政转移支付制度

以缩小地区财力差距、促进城乡居民收入提高和支持主体功能区政策实施为重点，完善均衡性财政转移支付办法，加大对贫困旗县、革命老区旗县、少数民族聚居旗县和生态保护重点旗县的转移支付力度。

完善激励性转移支付办法，调动各地增收的积极性;落实中央缓解县乡财政困难的政策措施，建立健全县级基本财力保障机制，逐步提高保障水平;健全乡镇财政建设和管理工作，明确苏木乡镇财政工作职责，提高乡级财政公共服务水平;增加对村级组织运转的财政补助，确保运转经费足额及时落实到位，保障村级组织正常运转。

(四)完善政府债务制度

国债是财政政策的重要工具，具有调节经济的政策功能。借鉴日本经验，从法律上或发行时对国债的不同功能作出明确的规定，来发行农业建设国债。发行专项国债具有筹集农业建设资金的功能。这是政府利用国债支持农业农村发展的重要体现之一。

具体实施过程中，把部分国债资金重点用于农业和农村牧区基础设施的投入，重点支持农村牧区电网改造，支持农村牧区饮水工程，支持农业和农村小型基础设施建设。这些措施，对改善农牧民生产生活条件起到非常重要的作用。

(五)灵活利用农业财政投融资手段扩大支农资金投入

财政投融资是20世纪40年代后期产生于日本的一个概念，是财政与金融有机融合的独特的经济范畴(陈共，2012)。日本财务省出版的《财政投融资》书中，解释财政投融资是:“财政投融资是以国家的制度、信用为基础，以邮政储蓄、企业年金等各种公共资金为来源，为实现国家的政策目标，并从国家整体的角度，对应由受益者负担的领域，有偿、统一、有效地分配资金的政府投融资活动”。

财政投融资是公共预算的有效补充。现阶段使用财政投融资手段投资农业时，应从以下几个方面进一步完善财政投融资。

一是要进一步拓宽财政投融资渠道。开辟多渠道的政策性资金来源，如:财政资金、邮政储蓄资金和社会保险基金，为农业基本建设提供长期稳定、优惠的资金支持。

二是完善农业财政投融资监督管理体系。在市场经济条件下，财政投融资运作同样会面临各种风险。防范财政投融资风险，必须建立纵向(事前、事中、事后)和横向(内部监督和外部监督)相结合的立体式的监管体系，从而提高整体监督管理的约束力。

(六)促进农业投资的法制化与规范化

完善现有《农业法》，并应尽快制定和实施独立的《农业投资法》以及相关法律，建立农业投资法律保障体系，明确投资主体的具体责权，并且根据预算管理体制创新的需要，健全财政法律制度体系，加快财政立法建设进程，完善农业财政资金预算管理、政府采购管理、农业财政资金使用绩效评价、利用健全的立法手段从制度上保持农业财政政策的可持续性和稳定性。同时，围绕农牧业健康发展和农畜产品质量安全，健全和完善农牧业行政执法体系。按照经营、检测与行政执法分离的原则，加强草原监督管理、动物防疫监督、植保植检、农牧机监理等法律法规授权的行政执法体系建设。

当前还应加快建立健全农业保险制度的配套改革，推进农业保险法立法，建立农业再保险机制和巨灾风险基金等，确保农业的健康有序发展。

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