我国财政性三级教育支出分配结构探究

白彦锋，俞 惠

(中央财经大学 财政学院，北京 100081)

目前中国的经济发展处于转型阶段，大量消耗自然资源、缺乏技术含量的经济增长方式已对经济可持续发展形成制约。经济结构的改善对于经济的持续健康发展尤为重要，第二、第三产业的发展需要更多的各层次人才的知识、技术储备。各级教育以逐步深入的形式培养人才的基本素质以及知识水平，对人才素质的基础准备和深入提高发挥各自作用。

教育具有准公共物品的特性，政府教育支出对其发展的扶持至关重要。本文三级教育分配比例的现状，参考国外相近经济发展水平下国家的分配经验，针对中国特有的人口大国特性、经济发展模式以及产业结构现状运用成本效益分析法，针对财政性教育支出结构分析的特性引入AHP(层次分析法)。最后得出财政性教育支出的双重因素比例分析评价体系，从各级教育的贡献程度和对资源的需求两方面入手，研究中国财政性教育支出中三级教育分配的合理结构，进而提出政策建议。

一、文献综述

从1993年4%目标的提出，到2012年目标的达成，漫长的努力过程中，财政性教育支出占GDP的比重以及其支出结构的合理性一直备受学术界的关注。

在定性探讨的方面，不少学者提出了自己的见解。Rod Garratt and John M.Marshall(1994)认为根据消费者倾向，在教育上的私人支出易受到生活保障等支出的影响从而不足，政府税收收入形成的支出是教育的稳定支撑。对于个人，其预期受教育后的收益越高，家庭对于该层级教育的支出——如高等教育支出的意愿会更高。James M.Poterba(1999)指出K－12教育(即初等和中等教育)是州和地方政府财政性教育支出的最大组成部分。陈慧和龙俊超(2005)对不同等级的教育进行产品属性归类，层级越低，市场失灵可能性越大，从而认为义务教育(包括小学和初中)属于纯公共物品，政府应负完全责任;而高等教育属于准公共物品，应由政府和私人共同分担，且由于大学教育的私人受益程度较高，政府相较于高等教育应在基础教育上投入很大比例。王丽叶(2006)采用比较法，通过对国外经验的分析得出三级教育支出结构应该呈现金字塔形状。仲红俐和李友生(2009)根据近年来与教育相关的社会现象分析三级教育背后的问题，指出现今大量流动子女、经济不发达地区的孩子无学可上，希望小学质量不高，高校加速扩招，主要是因为政府对能带来直接利益的高等教育关注过高，忽视基础教育，即财政性教育支出三级分配不合理。由于缺少对中国教育支出三级分配现状的具体量化，定性分析比较方式略显粗略，且无针对国情的合理调整，对于分配政策的调整具体应如何执行以及调整的合理目标等尚不明确。

在定量探讨的方面，相关学者运用财务管理效益分析等学说，对教育支出的管理提出建议。马国贤(2008)对教育支出提出绩效考核的方法，论述绩效指标体系建设的必要性。教育作为服务，其业绩的取得是衡量投资(财政性教育支出)的因素。学业水平测试、教育普及率、满意度、社会效益等应作为绩效模型的变量。尹栾玉和王磊(2010)在探讨关于日本公共教育支出结构的相关问题时统计得出:三级教育的世界平均社会收益水平分别为初等20%，中等13.5%，高等10.7%。基础教育的高社会收益使得政府在考量支出结构时应对其加以重视。量化研究对财政性教育支出结构优化有重要意义。但指标的量化仍存在不合理和难执行的情况。在经济不发达地区，各方对其的教育投入均不足而导致教学质量难保证，量化指标中的诸多因素的衡量结果将处于较低水平，但这些区域的教育(尤其以初等教育居多)对资金的需求量和迫切性较大。引入竞争因素的绩效考核若不进行合理调整，将会使教育过于市场化，削弱了支出的扶持程度，财政性教育支出对教育发展的调控性降低，对支出结构的合理性产生影响。David W.Holland(1974)在其探究教育对经济的外溢性作用中提出，对于教育贡献的考量仅限于对经济的贡献是不足的。教育具有社会性，如公民素质的普遍提高，而较为初级的教育对社会发展的贡献不容忽视。因此我们认为定量分析不应限于教育对经济的贡献程度，各级对教育资源的需求应同时纳入考虑。

综上所述，学术界针对财政性教育支出结构，尤其是对三级结构的探讨，对于结构合理化的整体方向均有参考意义。本文借鉴该理念并进行深入思考，从贡献和需求入手，通过比较分析法、成本收益量化法，并建立双因素比例分析评价模型，综合定性与定量分析，围绕三级财政性教育支出的结构合理性进行探究，并根据中国实情提出政策建议。

二、模型建立和数据分析

(一)我国财政性教育支出的国际比较

1.从总量上分析

我国财政性教育支出从绝对规模上来看，总量持续增长，从2004年的3，366亿元增长到2011年的16，497亿元，平均每年增长70%。但就相对规模来而言，我国财政性教育支出占GDP总量比重的上升幅度依旧缓慢，支出仍处于较低水平，直到2012年才达到1993年提出的教育支出占GDP比重4%的目标。《国际统计年鉴》中有关数据表明，我国财政性教育支出占GDP比重一直落后于国际平均水平(如表1)。

表1 世界主要国家人均GDP与财政性教育支出占GDP的比重

由表1可看出，各国在教育上的支出与其经济发达程度直接相关，这由政府需满足社会各项基本需求的职能所决定。处于不同经济发展阶段，政府为实现其职能对各项需求有所侧重。就经济较不发达的发展中国家而言，经济发展的首要目标是解决人民的温饱问题。工农业在社会经济中占据绝大部分，使得对国民教育水平的要求不高，且教育又是一种回收期长、资金需求量大的投资，最终导致发展中国家对教育重视不足，教育投资量较少。而发达国家工业起步早，经济发展模式优先步入现代化，对国民知识水平要求高于发展中国家，并且强大的经济实力也为教育投资奠定了坚实基础。

从当年数据分析，人均GDP高的国家财政性教育支出占GDP的比重为5%，人均GDP处于中等水平的国家约为4%，而中国仅为3%，低于同等人均GDP的泰国，甚至低于人均GDP远小于中国的印度。由此可见，中国的教育支出总量有待增加。

2.从结构上分析

2013年1月，我国财政性教育经费支出占GDP比例首次达到4%，在总量上看，中国的教育支出终于达到了人均 GDP中等国家的平均水平，而这“4%”的公共教育经费支出在结构上如何合理地分配，是各级教育必须关注的问题。

按照国际统一口径，教育分为三个等级，即初等、中等以及高等教育。本文中初等指普通小学，中等指普通初中和普通高中，高等教育指普通高等学校与成人高等学校。联合国科教文组织的统计数据表明，各国的教育资源在各级之间的分配与本国社会和经济的发展水平有密切关系。一般而言，在经济发展的初期，农业在国民经济中占主导地位，三级教育在整个教育支出中所占比例呈“正金字塔”，即高、中、初等呈递增排列;随着经济的发展，工业逐步扩张，初等教育发展趋于成熟，初等教育在教育中所占比例下降，中、高等教育比例上升，但中等教育仍应高于高等教育;随着经济的进一步发展，高等教育将会越显重要，所占比例进一步上升，而此时初、中等教育都应有所下降。财政性教育支出是对一个国家未来的投资，其在各级教育的分配比例至关重要，直接影响着教育资源的配置与社会经济结构的调整。

表2 2005年－2010年我国财政性教育支出在三级教育间的分配比例

由以上数据可以看出2005年以来我国的教育经费支出在各级教育间分配比例基本保持稳定，高等、中等、初等教育所占比例分别约为20%、30%和32%。由北京师范大学教育经费研究小组对近50个不同发展水平的国家教育支出分配结构的统计研究表明，我国初、中、高等教育的投资比例约为40%、29%、18%。由于每个国家对学前教育、特殊教育等非三级教育支出项目的比例不一致且没有具体的统计指标，我们在此将教育支出在三级教育间的分配比例调至相对比例，使其比例之和为100%，得到国际标准为 46.33%、33.18%、20.48%，我国三级教育初、中、高等比例为 39.02%、36.59%、24.39%，由此，我国财政性教育支出明显体现出“重高等而轻初等”的特点。

党的十八大报告指出，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”。社会和经济发展迫切要求我国发展初等教育，提高国民的整体知识水平。但初等教育投资回收期远长于高等教育，也就是说，高等教育投资的社会报酬可短期内在社会经济发展中体现出来，而初等教育偏向于对更远的未来的投资，其投资的回报需要十几年才能得以体现。因此，像我国这样的发展中国家，政府倾向于将有限的资源投入于立竿见影的高等教育，但这样的教育分配模式是否适合我国当前教育发展的需要仍值得探讨。

(二)各级财政性教育支出分配结构体系

财政性教育支出是指政府根据“3E”原则，为实现“科教兴国”战略目标，对教育的基本事业和基本建设提供财政支持。我国财政性教育支出在三级教育中的分配应体现效率、效益和公平的原则。本文应用普遍采用的成本—效益分析法，依照三级教育的界定范围，根据我国财政性教育支出结构的特点，从各级教育对经济的贡献率以及对资金的需求量两方面设置两重因素，并通过层次分析法(简称AHP)，对两因素分配权重，进行定性和定量分析，建立数量化、层次化和系统化的财政性教育支出结构的双因素比例分析评价体系:

1.根据各级教育对经济的贡献率设置第一级比例

教育是实施“科教兴国、人才强国”战略目标的基本途径，在经济发展过程中扮演着重要角色。教育体系中不同阶段具有不同的职能，对经济发展承担着各自的责任，因此本文以各级教育对经济的贡献率衡量各级教育经济职能的大小，作为确定财政性教育支出在三级教育中的分配问题的第一重因素。

教育对经济的贡献率是指财政性教育经费产出与投入之比。教育投资的收益包括货币与非货币两部分，由于非货币部分主观性较大，难以量化，本文仅考虑货币计量部分，即以不同学历人群的工资收入表示财政性教育经费的产出，以在各受教育阶段享受的财政性教育支出为成本，如对高等教育人群的财政投入成本包括高等教育4年、中等教育6年，以及初等教育6年所享受的全部财政性教育支出，中等、初等以此类推。

表3中显示的均为2011年数据。参加工作的小学学历人数以本年小学毕业人数与初中招生数之差计算得出，初、高中学历工作人数以此类推，高等教育水平工作人数以高等教育毕业生数为准。将获取的2006年各学历人均年薪数据通过通货膨胀率调整为2011年数据。对于工作年数，本文假定小学、初中学历人群16岁正式参加工作，高中学历18岁参加工作，大学学历22岁毕业参加工作，各学历人群均60岁退休。

根据表3中所示参数，规定对经济贡献率的计算方法为:

表3 各级教育对经济贡献率的比例分析

2.资金需求量

国家对教育事业单位的财政性教育支出是其开展教育类业务活动所需的事业支出的资金来源。根据《事业单位财务规则》(财政部2012年第68号文)附件:事业单位财务分析指标第二条规定，教育事业单位的事业支出分为人员支出和公用支出，人员支出指事业单位用于职工个人的开支，包括工资、补助工资、职工福利费等;公用支出指事业单位购买商品和劳务的支出，包括办公费、维修费、物业管理费、设备购置费等。本文对2020年所需人员支出和公用支出进行预测，由此得出资金需求量这一因素对财政性教育支出在三级教育间分配的影响。

首先本文就以下表格中的数据来源进行说明:

(1)人员支出

①在校生人数

根据中央公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》文件，我国预计于2020年实现教育事业中长期发展目标。因此，本文拟采用2020年作为研究的定点，以该文件专栏1中公布的“2020年全国教育事业发展目标”项下各级教育在校生人数目标数作为本文截面数据来源。

②教职工与学生数比

国办发(2001)74号文《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中就各级中小学教职工编制标准进行了明确的规定，考虑到我国中小学城乡间发展的差异性，我们选取县镇的编制标准作为全国的统一水平，即小、初、高教职工与学生比分别为1∶21、1∶16与1∶13。高校教育主管部门为确保大学扩招后的教育质量，制定了一系列条款，其中一条就规定了高校师生比达1∶14为优秀，1∶16为良好，1∶18为合格，这里的师生比指在校的专任教师与在校生比例。本文通过对近几年中国统计年鉴中各级各类学校教职工和专任教师情况统计数据计算分析，得出我国普通高校专任教师占全体在校教职工比例大致为67%，选取良好的教师配备标准，通过计算调整得出普通高校教职工与在校生比约为1∶12。

③教职工平均工资

据统计，当前全国小学、初中、高中和大学教师工资平均水平分别为38755元/年、44493元/年、47226元/年与74918元/年，普通学校职工工资水平暂定为30000元/年。

表4 教职工平均工资情况表

④人员支出综合表

表5人员支出综合表

(2)公用支出综合表

本文对公用支出的计量主要指以土地面积为中心的物业运行成本，其他费用如办公费、水电费等在公用支出中占比过小，此处不予考虑。根据高校土地用地性质可划分为校舍用地、体育场用地和绿化用地。

表6 公用支出综合表

(3)事业支出综合表

2002年教育部有关规定，普通高等教育和普通高中教育学费占每生每学年平均教育培养成本的比例一般不超过25%;根据我国义务教育的相关法律法规规定，学生个人在义务教育阶段不予承担教育成本。因此由财政负担普通大学、高中、义务教育阶段的教育成本应分别为总成本的75%，70%和100%。

表7 事业支出综合表

3.综合评价

本文采用层次分析法(AHP)对两因素的相对重要性进行分析，确定各因素所占权重，最后得出财政性教育支出在三级教育上的分配结构。

教育属于准公共物品，其根本目的在于增进人的知识和技能，引导正确的人生观、价值观、世界观，促进人类社会的整体发展。其基本属性和目的决定了教育的非营利性和公共性。因此本文认为，上述两因素中各级教育对财政性教育支出的需求量的重要性略高于于对经济的贡献率。层次分析法确定两重因素权重过程如下:

第一步，依据T.L.Saaty提出的1－9比例尺度法构造判断矩阵:

A—各级教育对经济的贡献率

B—各级教育对资金的需求量

第三步，将向量(Ma，Mb)T归一化，计算各因素权重:

因此，各级教育对经济的贡献率和对资金的需求量所占权重分别为2/5和3/5。

由于某些主观或客观原因的影响，判断矩阵很难出现严格一致性的情况，因此需要对上述结果进行一致性检验。

得出λmax=2，带入下式

因此，判断矩阵具有完全一致性，即财政性教育支出对经济的贡献率和对资金的需求量之间的权重分配分别为2/5、3/5。

最后综合评价结果如表8:

表8 综合评价表

由于数据不充分等原因，上述三级教育财政性教育支出分配体系存在以下缺点:

(1)设置双因素比例分析评价体系，其中双重因素包括各级教育对经济的贡献率以及对资金的需求量，但这两个因素相对重要性难以准确计量;

(2)财政教育性投入产出的计算忽略了非货币性收益以及不同级工资升值空间;

(3)2011年各级学历人均工资水平以2006年数据为基年数据，通过2006年至2011年的GDP平减指数计算得出，与实际数据有一定差距。

三、总结

通过以上的实证分析可得出，基于我国社会主义初级阶段的国情，财政性教育支出在初等教育、中等教育、高等教育间的分配比例关系为42%:37.9%:20.1%。本文教育的合理规模是以《国家中长期教育发展规划纲要(2010至2020年)》中2020年的目标为核算基础，未考虑学校数量扩张过程中的建设支出。基于我国现实国情，当前高校扩招以及校区的扩张持续进行，而农村等不发达地区小学数量不足，校舍质量不达标。而且，大学的校友基金等社会捐赠较多，相对于此，初、中等教育的社会资金投入较少。同时，教育对于国民素质的提升难以量化，而初等、中等教育对于个人基础品格素质的培养至关重要，个人的道德以及基本认知在这一阶段基本形成。因此根据上述问题针对数据进行调整，本文认为财政性教育支出在初等教育、中等教育、高等教育间的分配比例应为4.5∶4∶1.5。比较可知，我国目前的分配比例合理性不足，正如之前我们与国际标准相比较的结构，我国的财政教育支出偏重于高等教育，而在初、中等教育部分分配不足。

我国是典型的发展中国家，虽然从春秋战国时期就有孔子之贤开创教育历史，但政府性的教育投资发展速度却很缓慢，九年义务教育制度普及起步较晚，由此造成了我国现阶段初级义务教育普及与高等教育发展同时进行的局面，如何进行合理的初、高级教育资源的配置是政府的一个难题。政府作为国民财富的代理方，需要更多地着眼于国家的长远发展，高等教育作为一种投资回收期短的投资方式备受政府“宠爱”，但从分析中得看出其实际上是经济贡献率最低的一级教育支出，高等教育必须要建立在初、中等教育的基础上。另外，从教育资源的横向分配方面考量，城乡教育的均衡关系到我国统筹城乡发展的战略进程，但在城乡一元化的大战略目标下，我国的教育制度却始终走城乡“二元化”教育经费制度，即城市教育主要由国家投资，农村教育依靠当地县级财政统筹的制度，因此当地农村的教育发展水平绝大部分取决于当地的经济，于是，在提高财政性教育支出总量的紧迫压力下，原本教育条件好的学校开始了重复的豪华建设，而原本条件不好的学校依然分不到“一杯羹”，这种情况下就要求国家财政更多地向弱势地区的学校倾斜，以减少资源浪费，促进均衡发展。因此，政府更需要从长远的利益考虑，着眼我国当前的国情综合考量，将有限的教育经费投入到经济收益高、资金供给缺口大的领域，加大对初、中级教育的投入，平衡教育分配上的地区差异，寻求其他路径解决高等教育资金需求问题。

四、政策性建议

根据以上探究结果，提出以下三点政策性建议:

(一)将教育经费在各级教育中的分配结构纳入我国预算管理体系，将更加细化的支出比例设为政策目标

财政性教育支出总量占GDP 4%的目标达成后，仍应在合理范围内增加支出总量，同时为了发挥资源的最大效用，将三级教育支出细分，按比例协调投入。目前中国仍应加大初等教育的财政性教育支出，重视中等教育的贡献和需求，提供更多资源以保证教育的持续发展，同时，减少对高等教育的经费支持。目标细致化，政策的制定也会相应更符合国情，落实财政性教育支出增长应带来的收效。而非急切追求高等教育高投入所带来的迅速收效，忽视初、中等教育为教育长远发展的积淀作用，使教育真正为需要教育的各群体服务，为社会发展服务。

(二)中央与地方财政性教育支出共同负责，协调各级政府支出比例

我国初、中等教育发展不完善甚至落后的情况主要分布在西部贫困地区，这些地区的教育更需要财政支持。因为当地的经济运行以及发展状况不佳，地方政府财政收入难以负担扶持教育健康发展的重任。相较于高等教育配有“211工程”、“2011协同创新工程”等国家项目，基础教育更多的依赖于地方财政，地区政府的无力负担导致基础教育的投入不得不被削减，资金不能流向更需要的方面。因此，在当地政府能力不足的地区，中央政府应该加大投入配比，教育支出更多地向弱势学校倾斜，平衡地区间、城乡间的发展。比如提高西部地区财政性教育支出中中央政府与地方政府的支出比例。

(三)调整高等教育政府出资与个人投入的比例，鼓励并吸引私人投资

现今高等教育的受教育者学费的个人负担较轻，而通过高等教育所获得的自身素质的质变较大，因此应加大个人投入比例。但又由于教育的准公共物品特性，引入完全市场竞争机制并不合理。在高等教育方面，政府加大力度提供补助以及助学贷款，削减对学校建设等方面的直接、无偿付出。鼓励社会资金流入高等教育领域，对参与高等教育投入的私人企业和社会团体，应根据其投入力度，对企业和团体在其运营所在的主要领域的经营行为提供政策扶持和信贷优惠。这样使得其他领域的剩余资本流向高等教育，同时由于政策扶持和信贷支持，各领域能够更好、更长远的发展，形成良性循环。政府在高等教育上能够做到低投入，高社会收效。

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