关于监理安全责任的思考

岑 峰，陈微娜

（江苏润扬项目管理有限公司，江苏 扬州 225000）

1 监理安全责任在法理方面存在的问题

1.1 现行法律、法规的不协调性

由于各部法律实施的时间不同、调整的范围不同，造成《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)、《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)、《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)、《质量管理条例》、《安全生产条例》在建设工程监理安全责任方面的规定不一致。

(1)工程建设领域首先要遵守的就是《建筑法》，但此法中没有对监理安全责任的描述，第四十五条明确规定：施工现场安全由建筑施工企业负责。《安全生产法》只是强调了生产经营单位的安全生产责任和政府安全监督行政主管部门的安全监管理督责任，监理企业并非真正意义上的生产经营单位。而依据《建筑法》和《安全生产法》制定的《安全生产条例》中对监理单位在工程建设过程中的安全责任做出了明确的规定，《建筑法》、《安全生产法》是法律，而《安全生产条例》是行政法规，两者的调整范围和效力不尽相同，依据立法精神：上位法与下位法冲突时应遵循上位法优先的原则，所以安全监理责任优先适用《建筑法》、《安全生产法》。

(2)《建筑法》和《刑法》中相关条款是针对由于质量缺陷而造成的安全事故所适用的，《建筑法》第六十九条“工程监理单位与建设单位或者施工企业串通，弄虚作假、降低工程质量的，责令改正……构成犯罪的，依法追究刑事责任”，《刑法》第一百三十七条规定：“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”《建筑法》强调的是监理单位的主观恶意，人为降低工程质量的行为，而《刑法》中的行为不仅是监理单位的主观故意还包含监理单位基于能力方面的过失、未尽到责任等行为；另外，前者说“降低工程质量”，后者说“降低工程质量标准”，两者的内涵应该是不完全相同的，这两个条款描述的是由于工程质量原因而引发的安全生产事故，质量管理本来就在监理的职责范围内。在以往追究监理安全责任而被判刑的案例中有很大一部分是因为“纯粹”的安全事故，并不符合重大责任事故罪的构成要件，由此而采用重大责任事故罪名来定罪，显然与法律的精神相违背。

1.2 各种规范性文件的不协调

(1)监理单位工作的依据包括现行的法律、法规和监理合同。《工程建设监理委托合同示范文本》、《建设工程监理规范》，这些规范性文件和合同都对监理的工作内容、工作程序、权利、义务、责任等提出了具体的规定和要求，但其中并没有对监理安全责任的相关要求。

(2)监理是受业主方的委托对工程建设提供高智能的服务，监理的权利和义务均来自于业主方的委托和授权，其权利、义务不应该超过委托方所涵盖责任的范围，目前还没有针对业主方的安全责任，委托方没有的责任和义务却要求受委托方来承担和履行，很显然是违背《民法》的公平合理原则。

1.3 安全监理工作深度不够明确，可操作性不强

(1)《建设工程监理规范》、《安全生产条例》对监理单位在建设工程安全管理中的职责做出了规定，但条文并没有对安全监理工作的深度做出明确的要求，致使在实际工作中操作性不强。比如《安全生产条例》、《建设工程监理规范》都要求“监理单位应该审核施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准”、“施工方案应由总监签字”。这些规定存在如下疑问：监理单位对施工技术措施的审核应该达到什么程度？是只需进行符合性、程序性的审核还是要进行技术性的审核？如果监理单位进行了审核，但由于监理工程师的能力和水平有限没有审核出问题，结果由此造成的安全事故责任又如何承担？对于具备相应资质并取得安全生产许可证的施工企业，所申报的有完整计算书并经内部审核且签字齐全的安全技术方案，监理单位还要履行计算程序审核吗？

(2)《安全条例》规定：“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的工程监理单位应当及时向有主管关部门报告。”这个规定存在如下疑问。

①安全管理是一种动态管理，施工现场有多人同时在工作，随时都可能出现安全隐患。现场监理人员人数是有限的，不可能及时发现现场所有的安全隐患，如果监理人员在巡查的时候没有发现安全隐患，后因为违章操作或者是其他的人为因素而造成安全事故的，监理应该承担什么样的责任？监理人员日常巡查的具体要求和标准又是什么？

②一般建设工程业主方对工期的要求相对比较紧，如果监理发现安全隐患要求停工而业主方不同意，由此造成的安全事故的责任又将如何界定？

③如果施工单位对于监理的整改指令在整改过程中发生了安全事故(在此种情形下无需向建设行政主管部门报告)，此安全监理责任将如何处罚？

2 目前这种状况的危害

2.1 弱化了施工单位的安全责任

《建筑法》明文规定，施工现场安全由建筑施工企业负责。施工单位有义务设立安全管理机构、保证安全生产的资金投入、完善安全生产设施、加强监管、保证整个施工过程的安全。但现在少数施工单位认为方案有监理审核把关，安全隐患有监理去检查发现，施工过程有监理去监管，施工单位的方案本身是否合理、安全制度和安全管理人员是否健全到位、施工过程是否存在违章作业、已经不再需要过分关注了，造成施工单位项目经理不在岗、安全员不到位、安全措施不健全已经是很正常的现象。甚至有些建设行政管理部门到现场只检查监理，有些普通的施工资料(如一般安全方案、专项安全方案、施工方案等)都要求监理单位加盖公司行政印章，施工单位安全责任被弱化的后果很严重，势必会造成安全事故多发。

2.2 无法提高施工单位的对于安全管理的认识

由于安全投入、管理的效益并不是立竿见影的，一般的施工企业均存在侥幸心理，在需要进行安全投入的部位少投入乃至于不投入，觉得即使发生一起安全事故的所产生的费用在以后的几个工程中安全措施费少投入点就可以捞回来，甚至还有利可图。发生安全事故后的成本太低，势必会影响到施工单位对于安全投入和加强安全管理的热情和动力。目前施工单位以包代管的现象非常普遍，有些工人今天在家种地明天就来工地打工，缺乏基本的安全知识和自我防护意识，施工单位的“三级教育”也流于形式，由于这部分工人的违章作业造成安全事故让监理承担部分责任显然是很不合理的。

2.3 无法遏制安全事故高发

制定安全生产法律、法规、规范性文件的目的是防止和减少安全事故，保障人民群众生命和财产安全，颁布《安全生产条例》更是为了遏制生产领域安全事故高发的势头。但从明确规定了监理的安全责任以来，遏制安全事故高发的实际效果并不理想，监理对于安全管理所能采取的措施仅仅是“审”、“查”、“停”、“报”，这些措施并不能有效约束施工单位的安全管理和投入，施工单位的安全措施费的使用监理几乎是无法进行管理，监理在控制安全事故发生方面的作用几乎是微乎其微。

2.4 阻碍了监理事业的发展

我国的监理事业是在借鉴国外的经验基础上并结合我国的实际情况而建立起来的，是为工程建设领域提供技术、管理等高智能的服务，监理的工作主要包括“三控二管一协调”，监理为我国的建设事业发挥了很重要的作用。现在这样过分的、不恰当的追究监理的安全责任，势必会造成监理骨干人才的流失、监理工作重点被分散。目前一大批监理的骨干人才已经离开了监理行业，在岗的一些技术力量强的、现场实践经验丰富的人不愿意担任总监职务。许多监理机构和人员把规避监理安全风险作为头等大事，有事无事每周发几张安全类的通知单、每月发一到两次停工令、每月报告一次建设行政主管部门。显然这些现象对整个监理事业发展是很不利的，也违背了当初制定《安全生产条例》的初衷，这也与打造一支高素质、高智能、能开展全方位工程项目管理的监理队伍的目标背道而驰。

2.5 加重了建设行政主管部门监管的工作压力

施工现场存在安全隐患且不及时整改到位的事情非常普遍，有些施工单位甚至对监理发出的整改指令、停工指令置之不理。如果所有的监理企业均认真执行上报制度，建设行政主管部门分管安全的就那么区区几个人，如何应对如此繁重的检查、督促整改、处罚的事务？能否减低安全事故高发的现状？政府部门的工作重点应该是制定出责任和权利对等的建设制度，让参建各方在制度的框架内各司其责，对违反法规、制度的行为依法严肃查处，而不是在出了安全事故以后为了平息事态，找几个“替罪羊”处理了事，这样既加大了行政主管部门的工作压力，同时会对政府形象产生负面影响。

3 安全监理的对策

3.1 加强监理人员安全意识

《安全生产条例》第五十七条明确规定工程监理单位的安全责任，如果监理单位或者直接责任人未能按照《安全生产条例》第十四条规定进行安全监理将承担相应的法律责任，监理单位应组织监理人员认真学习领会《安全生产条例》精神，懂得如何维护公司利益和个人利益，懂得如何规避安全风险，使每个监理人员牢记职责，充分发挥监理人员安全监理的主动性。

3.2 引进安全专业人才，合理配备专职安全监理人员

安全监理人员要了解安全施工工艺和操作规程，熟悉安全施工规范和检查标准，掌握施工安全强制性标准及其应用。安全监理是专业性和实践性很强的工作，监理单位要对监理人员进行安全业务培训，提高安全监理水平，使监理人员真正成为复合型人才，做到全员参与，层层推进，对涉及的法律、法规结合实践讲深讲透，要达到现场的监理人员能够准确、及时地发现存在的安全隐患。

3.3 加强对安全管理制度、体系、机构等的监理

重点加强对安全管理体系、机构、制度以及安全生产责任制的监理，安全管理体系、安全管理机构的健全、安全管理制度的完善、安全生产责任制的落实是确保安全生产最基本、最关键的因素。

3.4 加强对安全技术措施、方案的监理

加强对安全技术措施及各项安全施工方案的审核，施工组织设计、安全技术措施、各专项安全施工方案必须按规定由施工单位审批合格后报总监批准方可实施。对危险性大的分部、分项工程编制专项施工方案进行审核，同时对安全技术措施、专项安全施工方案、安全技术交底和贯彻法律、法规、规程进行审核，尤其对于强制性标准方面的符合性要进行重点审核。

3.5 加强施工过程中的安全检查

项目监理机构要制定安全检查制度并书面告知建设单位和施工单位，定期组织建设单位、施工单位对施工现场安全进行全面的检查，形成书面的检查记录并要求参加检查的各方签字确认，同时监理人员要加强日常安全巡查工作。项目监理机构组成人员要全员参与安全监理，并明确各自的职责和权限。监理人员在实施安全监理过程中应认真履行安全岗位职责，对需要实行安全监理的关键部位、关键工序要跟踪监督，及时发现和处理监理过程中出现的安全隐患。对情况严重的要求施工单位停止施工并及时报告建设单位，施工单位拒不整改或者不停止施工的，监理单位应当及时向建设行政主管关部门报告。监理单位在施工阶段安全控制的重点是要通过巡视检查发现安全隐患，并及时以书面形式通知施工单位整改；必要时总监应及时向建设行政主管部门报告，切实履行现行相关法律、法规对安全监理的相关职责和义务。

3.6 保存好完整的安全监理资料

监理人员在工作过程中要严格保存好相关资料，一方面是档案管理工作的需要，另一方面是为了在安全生产发生事故后，便于做好维权、举证和自我保护工作，具体有如下资料。

(1)监理规划、监理细则有关安全方面的内容。

(2)审查施工组织设计及安全专项施工方案等的审核记录。

(3)监理人员在现场巡视或检查后的详细记录。

(4)工地例会会议纪要以及安全专题会议纪要。

(5)对发现安全隐患的处理文件，包括：监理通知单、暂停令和上报建设单位及建设行政主管部门的有关报告。

(6)监理月报中有关安全监理方面的内容。

(7)监理日记中对于每日安全监理的工作记录，要详细记录当天工作中发现的安全隐患的时间、地点、在场人员以及处置结果等情况。

4 结 语

在目前情况下要求监理单位切实做好安全监理工作的环境还不具备、条件还不成熟，安全监理的难度还很大。由于监理单位安全责任与权利之间严重不对等，造成监理单位无法承担过多、过细的安全责任，建议有关部门在制定政策时要合理区分施工单位、监理单位的安全责任，要充分发挥施工单位作为安全生产主体的安全管理职责，监理单位侧重于对安全技术措施进行程序性、符合性的审查。加大对发生事故的施工单位的处罚力度，使其提高安全管理的认识，增加安全投入并加强安全生产的管理，同时建立保险机制适当减低监理人员的执业风险。2012 版的监理合同示范文本对于安全监理的工作和职责提出了具体的要求，这是一个可喜的进步，由此也说明安全监理的现状已经引起高层的重视。希望新版的《监理规范》能够对安全监理做出一个明确且合理的界定，同时也建议立法部门调整并完善法律、法规、部门规章等规范性文件对安全监理相互冲突的条款，改变现有的安全监理责任和权利严重不对等的现状，便于监理人员为工程建设贡献更大的力量。

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