建设工程监理现状分析及发展方向初探

戴爱军

（湖州市中立建设工程监理有限公司，浙江 湖州 313000）

0 引 言

我国工程建设监理 1988年开始进行试点，1996年开始在全国推行。尤其是 1997年国家发布了《中华人民共和国建筑法》，以法律形式规定了国家推行建筑工程监理制后，监理成为了工程建设的主体，得到了社会的普遍认同。监理企业不断增加，监理队伍不断扩大。监理为规范参建各方的建设行为，保证建设工程质量，提高工程建设水平发挥了积极作用。但由于我国推行工程建设监理只有十多年时间，推行条件和发展空间不尽相同，因而对于大部分监理企业来说，监理工作仍以施工阶段为主，工程建设监理的主要内容“三控、两管、一协调”仍在较低层次上运作。在实际监理工作中，一些业主(建设单位)对工程监理与质量监督的认识模糊，对工程监理的作用和意义理解片面，使我国当前建设工程监理工作，在招投标、资质审核、现场监督等方面名不副实，从而造成项目建设投资失控、进度失控、质量失控的现象不断出现。监理对工程建设应起到的控制、管理、咨询、服务作用还没有真正、全面、充分、有效地发挥出来。

1 现阶段我国建设工程监理的特点

我国的建设工程监理无论在管理理论和方法上，还是在业务内容和工程程序上，与国外的建设项目管理都是相同的。但在现阶段，由于需求方对监理的认识度较低，市场体系发育不够成熟，市场运行规则不够健全，因此还有一些差异，呈现出下列特点。

(1)建设工程监理的服务对象具有单一性。我国的建设工程监理规定，工程监理企业只接受建设单位的委托。它不能接受承建单位的委托为其提供管理服务。

(2)建设工程监理属于强制推行的制度。我国的建设工程监理从一开始就是作为对计划经济条件下所形成的建设工程管理体制改革的一项新制度提出来的，也是依靠行政手段和法律手段在全国范围推行的。为此，不仅在各级政府部门中设立了主管建设工程监理有关工作的专门机构，而且制定了有关的法律、法规和规章，明确提出国家推行建设工程监理制度，并明确规定了必须实行建设工程监理的工程规范。

(3)建设工程监理具有监督功能。我国的工程监理企业与建设单位构成委托与被委托关系，与承建单位虽然无任何经济关系，但根据建设单位授权，有权对其不当建设行为进行监督，或预先预防，或指令及时改正，或向有关部门反映，请求纠正。

(4)市场准入的双重控制。我国对建设工程监理的市场准入采取了企业资质和人员资格的双重控制。要求专业监理工程师以上的监理工程师要取得监理工程师资格证书，不同的资质等级的工程监理企业至少要有一定数量的取得监理工程师资格证书并经注册的人员。

2 目前的建设工程监理现状

1983年利用世界银行贷款建设的鲁布革水电站引水工程引发了我国工程建设管理体制的重大改革，是我国工程建设监理的起始。

建设监理的覆盖范围应当是工程建设的全过程。全方位的监理及咨询服务，才能够实现提高决策水平、缩短建设周期、节约建设资金、提高工程质量的目的。为实现这一目的，国家已经规定了必须实行监理的工程范围，从业者应加强自身的专业知识的学习，不断学习新知识、新技术、新工艺、新方法，做到博学多才，管理有方，不断深化自身的知识层次。我国的施工技术水平，目前与发达国家很接近，有些方面甚至超过了发达国家，国内的大型施工企业在国际上很有竞争力。但是我国的工程管理、工程监理水平并没有得到相应的发展，工程管理方法、管理水平、经济效益有待提高，这是我们的薄弱环节。

从浙江省工程建设监理现状看，目前只是对施工阶段进行全过程的控制，并没有涉及到设计等领域。更为突出的是监理服务的取费标准不合理，导致监理工作人员的待遇上不去，从而流失了很多人才。全国的注册监理工程师仅 13万余人，而在浙江省的有 8000多人，实际到岗的很可能不到5000人。据不完全推算，全省年新开工的大大小小的建设项目达 10万个～20万个，分摊到注册监理工程师人均年完成工作量20～40个。虽然近些年新成立的监理公司很多，但服务质量没有得到相应提升，存在着恶性竞争。

2.1 当前我国建设工程监理存在的问题

我国自 1988年实行工程建设监理制度以来，建设监理行业取得了长足的发展与进步。监理单位通过对工程建设实施的专业化监督管理，对“三控、两管、一协调”起到了重要作用，为我国的经济建设作出了巨大的贡献。但就目前来说，建设工程监理仍存在以下方面的问题。

2.1.1 现行监理模式问题

现行监理模式有两个特点：一是一般仅限于工程建设项目的施工阶段。工程监理应该贯穿工程建设项目的始终,包括投资决策、设计、施工招投标、施工(含保修)等阶段。但目前，仅限于工程建设项目的施工阶段(含保修阶段)，而且许多项目正式开工前缺少必要的施工准备阶段。二是形成一种混合型的监理。表现为两方面：一是业主仍设置较庞大的工程管理部门，监理机构完全从属于业主，驻地监理机构服从于业主方人员的管理；二是监理主要承担或只承担质量控制，进度、投资控制和合同管理等由业主方直接控制。这种混合模式从根本上讲与工程建设监理的本质内涵不同，监理不具备独立性、公正性。大多数业主单位一般不具备项目管理能力，对基建程序尤其是监理制度不了解，往往出现市场行为不规范的问题。

2.1.2 工程监理法规体系和工程监理市场体系不完善

目前，虽然我国已经有一些相关的法律、法规对行业进行整理、规范，但建筑工程监理行业发展太快，且中国的监理行业起步较晚，所以出台与之相应的法规、条文势在必行。

2.1.3 建设工程监理覆盖面宽，服务内容肤浅

目前我国的建设工程监理绝大部分停留在施工阶段的管理服务上，且侧重质量管理，离全方位、全过程服务还有较大距离。监理其实是深入的、细致的管理工作，只有小的地方、环节、部位不出问题，才能有整体的目标达成。

2.1.4 监理工作不到位

主要表现为监理机构组织不健全，监理人员的数量、专业、素质不能满足监理工作的需要。施工现场监督管理不得力，应检项目未检；应签认项目未签认；对关键部位和工序需要旁站的未旁站。

2.1.5 监理取费亟待提高

当前监理工作中取费偏低问题严重制约着监理行业的发展，很多工程项目的监理费甚至达不到合理的监理成本水平，使监理企业无法挽留和吸引高素质的监理人才，严重影响了监理人员的积极性，难以发挥监理应有的作用。主要原因：一是国家监理取费标准仍然比较低；二是建设单位不合理压价；三是监理市场尚未建立起规范有序的竞争机制。

2.1.6 监理人员整体素质不高

主要反映在：一是监理工程师的知识结构不合理；二是监理工程师的数量和质量不能满足监理工作需要；三是监理人员缺乏实践经验。

2.1.7 业主对施工过程主观干预较多

业主一般不具备项目管理能力，对基建程序尤其是监理制度不了解，经常出现市场行为不规范问题，突出表现为监理企业低价抢标和业主盲目压价；在委托监理业务时仅委托质量控制，随意压低监理费，拖欠监理费；在工程施工过程中，过多干预监理工作。

2.1.8 政府监督管理缺乏力度

我国推行建设监理时间不长，监理行业还比较脆弱，监理单位的市场主体地位还不够稳固，需要政府大力扶持和引导。《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律规章虽然对监理工作的实施有明确规定，但在实施中尚缺乏有效的监督管理。

2.1.9 普遍规模小，实力弱

2.2 存在问题的对策与建议

2.2.1 合理地委托监理业务

在目前情况下，可委托资质高的社会监理单位总承担全部监理业务，对于其中的某些专业性很强的工作(例如交通工程设施等)，可允许其再委托另外的社会监理单位承担(征得建设方的同意)；也可委托若干个社会监理单位分别承担设计、施工等阶段的监理业务。

2.2.2 完善法规体系，健全监督机制

目前，我国颁布的法律法规中有关建设工程监理的条款不少，部门规章和地方性法规的数量更多，这充分反映了建设工程监理的法律地位。但在市场运行和市场机制方面还比较薄弱。应当在总结经验的基础上，借鉴国际上通行的做法，逐步建立和健全市场运行机制。

2.2.3 在选择监理单位时，对监理人员素质的要求宜从高、从严

在签订监理服务协议书时，既要给予监理工程师充分的权力，也要规定有效的制约措施。在监理服务费上不要抠得太紧，保证监理人员享有比较优厚的待遇，有较强的检测手段，同时也使监理单位有较好的经济效益，具有向高层次、高水平发展的财力。避免监理人员滥竽充数，监理单位“薄利多销”。消除无资格、越级承担监理业务现象。

2.2.4 建立专业配套、结构合理的监理服务机构是完成监理任务的关键

监理工作开展主要依靠工程项目的监理组织机构实施。在重视监理工程师个人素质的同时，更要强化监理机构的组成。从工程项目的性质、施工工期、工程的技术复杂程度以及工程质量的关键问题等各方面优化组合。选派专业配套、结构合理的监理机构。

2.2.5 提高费用，促进市场发展

作为行业主管部门，应以提高监理行业吸引力为目标，建议相关部门将监理取费标准从目前 1.6%左右提高到3%～4%，同时敦促监理企业提高现场监理人员的待遇和福利水平，逐步增强监理企业的吸引力和发展后劲，吸引更多更好的人才加入监理队伍，促使我国监理市场健康有序发展。

2.2.6 加强培训工作，不断提高从业人员素质

从全方位、全过程监理的要求来看，我国建设工程监理从业人员的素质还不能与之相适应，迫切需要加以提高。另一方面，工程建设领域的新技术、新工艺、新材料层出不穷，工程技术标准、规范、规程也不断更新，信息技术日新月异，都要求建设工程监理从业人员与时俱进，不断提高自身的业务素质和职业道德素质，这样才能为建设单位提供优质服务。只有培养和造就出大批高素质的监理人员，才可能形成相当数量的高素质的工程监理企业，才能形成一批公信力强、有品牌效应的工程监理企业，才能提高我国建设工程监理的总水平及其效果，推动建设工程监理事业更好更快地发展。

2.2.7 建设方应充分发挥自己的宏观调控作用

对工程施工的有关指示，一般应通过监理工程师下达(纯属建设方职能的除外)。应保护监理工程师，只有当监理工程师发出错误指示和发生故意延误的时候，才依照监理协议使其承担责任。当监理工程师的权威性受到影响时，应出面支持其正确决定，使监理工程师真正成为施工现场的核心，而不要人为地制造多中心。

2.2.8 必须加强规范化管理。严格执行建设监理法律、法规

从严审核监理单位的资质。根据工程建设市场的状况和发展制定监理单位管理规划，控制监理单位的数量，保证监理单位具备执行监理任务的责任，并与工程建设监理任务质量相协调。各级建设行政管理部门应严格监理单位设立审批制度，制定区域监理单位发展计划，保证监理单位的资质和实际水平相一致。同时，加强对监理人员的培训，规范监理工程师培训制度，对各级各类培训机构进行考查、审核后，重新核定培训独立资格。

2.2.9 适应市场需求，优化工程监理企业结构

工程监理企业应当通过市场机制和必要的行业政策引导，在工程监理行业逐步建立起综合性监理企业与专业性监理企业相结合、大中小型监理企业相结合的合理的企业结构：按工程内容分，建设起能承担全过程、全方位监理任务的综合性监理企业和能承担某一专业监理任务的监理企业相结合的企业结构；按工作阶段分，建立起能承担工程建设全过程监理的大型监理企业、能承担某一阶段工程监理任务的中型监理企业和只提供旁站监理劳务的小型监理企业相结合的企业结构。这样，既能满足建设单位的各种需求，也能使各类监理企业各得其所，都能有合理的生存和发展空间。

3 建设工程监理发展方向

工程监理企业必须进一步树立市场竞争观念、经营理念和服务意识，不断拓展经营范围、扩大经营规模。向两个纵深方面扩展：从单一的施工阶段监理向建设工程全过程的项目管理延伸，从单一的质量控制向投资、进度控制发面发展，应用现代项目管理理论，采用先进的项目管理方法和技术手段，为业主提供全过程、全方位的咨询服务。这种咨询服务可以是从建设工程前期策划、可行性研究、设计管理，到工程招标、施工管理、试运转的全过程服务，包括进度、造价、质量及安全等方面的全方位管理。

3.1 管理和监理合一，并向项目管理公司过渡

实践表明，通过合并建设项目管理与施工监理工作，减少了项目管理的内部工作界面，实现了资源的共享，提高了工作效率与质量。这一新型的管理模式也与国际工程咨询业的一般做法非常接近，实现了与国际通用做法的接轨，也符合中国政府关于培育和扶持工程项目管理企业的政策倾向及近期颁布的关于推动“管监合一”的相关法规。

3.2 强制监理和定价制度将逐步淡出历史舞台

在建设监理推行之初，基于当时中国社会的经济发展背景而实行的强制监理和建设监理服务收费定价制度，对建设监理在我国的发育起了相当重要而积极的作用，有力促进了建设监理制度在我国的快速成长。

如果一旦取消强制监理，监理企业就必须要能满足业主需求的服务才能生存，社会对监理的素质要求也将越来越高。因此，除了提高自身的能力和水平，别无他法。监理企业和从业人员之间是一个双向选择的组合，什么样的企业需要什么要的人才，就能给予什么样的待遇；反之，什么样的人才能进什么样的企业，也就能得到什么样的报酬。因此监理从业人员要想获得更大程度的个人满足，无论是个人的经济收入还是社会地位，除了努力提高自身的专业能力和职业道德水平，也别无捷径。

4 结 语

在我国，随着市场经济的不断发育完善，监理更多的是根据业主的需求提供相应的技术、管理、咨询等服务，服务形式将更多样化。惟其如此，建设监理才能体现其存在的价值，才能拥有旺盛的生命力。抛开“建设监理”还是“项目管理”这种名词之间的无谓争执，让建设监理回归其“为业主提供建设工程专业化监督管理服务”的本来定位。

随着我国 WTO 步伐的加快，国外先进的项目管理公司将不断涌入中国市场，我国的监理企业面临着严峻的考验。要想在竞争中立于不败之列，必须借鉴国外的先进经验，明确自己的发展方向，逐步发展为具有国际竞争力的项目管理公司。

当然，监理在执业过程中，应当遵守国家的相关法律法规、技术规范标准，恪守职业操守，按照“独立、自主、公平”的原则开展监理工作。也只有这样，才能赢得业主和行为相对人的真正尊敬和信任。

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