政府购买公共服务风险及其防范

□文/唐海歌

（宿迁学院 江苏·宿迁）

李克强2013年7月31日主持国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务成为会议重点内容。会议表示：“要放开市场准入，释放改革红利，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。”这为转变政府职能和公共服务方式明确了方向，也给社会组织的发展带来了新的契机。政府购买公共服务，从上世纪中期以来，作为全球公共治理变革的核心，已经在世界各国被广泛实践。20世纪八十年代以来，西方发达国家先后掀起了政府改革浪潮，在这场改革中，以公共服务购买取代传统的公共服务垄断供给成为各国的普遍选择。我国在上世纪九十年代开始引入政府购买公共服务制度，十多年来，这一制度发展迅速，上海、无锡等多个城市将其视为“十一五”期间最重要的制度创新加以大力推进。这一大势所趋的政府治理方式转型需科学规划，明辨具体路径，以免在实践中出现南辕北辙的走形。

一、政府购买公共服务的重要意义

所谓公共服务购买，就是把原来由政府直接提供的部分社会服务，通过合同出租、业务分担、共同生产或解除管制等方式转交给私营公司、非政府组织或者其他社会法人团体，由这些团体按照合同要求和“成本-效益”最优方式为公民提供公共服务，政府则承担财政资金筹措、业务监督以及绩效考评的责任。我国正处在经济高速增长和社会急剧转型期，推进这一政府治理方式具有重要意义。

（一）政府购买公共服务是推进服务型政府建设的必然要求。当前是我国完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会的关键时期，这对行政管理体制改革提出了新的要求，建设服务型政府是深化行政管理体制改革的重要内容和根本要求。服务型政府是相对于计划经济条件下中国传统管制型政府的一个新概念，它是一个以公共利益为目标，以公众的客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府，建设服务型政府，关键是强化政府的公共服务职能。随着社会的发展，公众对公共服务的需求不断增加，而政府受自身财力与能力的限制，决定了社会公共需求的不断增加与政府有限的公共服务供给能力之间存在巨大矛盾，其深层次原因是政府提供公共服务的缺乏和不足。政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。而政府通过购买公共服务，能更好地满足人民群众日益增长的需求，有利于推进服务型政府的建设。

（二）政府购买公共服务有利于提高政府公共服务供给水平。一般而言，政府购买公共服务是通过营利组织和非营利组织两个渠道进行，社会组织以其专业性、公开性、竞争性等特点有着政府以及作为其延伸的企事业单位或组织所不具备的优势。他们是公共服务的专业生产者，具有高素质的专业人才，同时由于他们身处市场之中，对于社会公众需要什么样的公共服务保持畅通的信息渠道。为了市场竞争的需要，他们会使专业技术始终保持一定的领先优势。此外，社会等组织所提供的服务一般都有多种类型和模式，这种多样化、差异化的公共服务，满足了现代社会公众的多元化需求，这些政府自身是难以做到的。美国民营化大师萨瓦斯认为：政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差。问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的服务方面，竞争往往优于垄断，而大多数政府活动又毫无疑问以垄断的方式组织和运营。所以，从现代社会治理的角度，提高政府公共服务水平社会组织的建设性参与不可或缺。

（三）政府购买公共服务有助于公共财政效力最大化。美国学者希尔克概括总结了来自美国、德国、加拿大、澳大利亚和丹麦等国的100多项公共服务市场化的独立研究成果，所覆盖的公共服务范围包括军事基地的辅助服务、财产评估、疗养院的运营、道路养护、拖车服务、邮政服务、林地管理、天气预报等，通过对比研究发现，通过公共服务的市场化、社会化的方式，可以实现从20%到50%不等的成本节约。而传统的管制型政府具有垄断性、官僚主义、效率低下等缺陷，政府包办各种公共服务往往事倍功半，在公共财政支出激增的同时仍然很难提供让公众满意的公共服务。政府购买公共服务，可以利用市场竞争的优势，最大限度地调动社会各方面的积极性，为公众提供更优质高效的公共服务，使有限的公共财政资金效力最大化，提高公共财政使用效率。

二、我国政府购买公共服务存在的风险

政府购买公共服务制度在我国已经运行十多年，但是这项制度在运作中还是存在一些风险，成为制约政府购买公共服务制度发展的瓶颈。

（一）政府部门公共服务意识淡薄。受传统管制型治理方式的影响，政府缺乏现代公共服务理念，政府既是公共服务的提供者又是公共服务的生产者，公共服务供给数量和质量明显落后于公众的现实需求。同时，政府对公共服务投入的增长速度落后于总体财政支出增长速度，政府部门购买公共服务相当一部分属于走形式，一些地方和部门甚至把政府购买公共服务看成是政府向社会甩包袱的“好”方法，将人民意见大、提供有难度的公共服务向社会一推了之，造成公众无法获得高质量的服务。

（二）公共服务购买缺乏相应的法律制度保障。我国自引入公共服务购买制度以来，在购买实践发展的同时，政府也纷纷出台政策文件指导购买工作。2002年卫生部等《关于加快发展城市社区卫生服务意见的通知》指出，社区预防保健等公共卫生服务，可采取政府购买公共服务的方式，较早在中央层面上提倡了政府购买公共服务的做法。2005年无锡市出台《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，这是首部指导政府购买公共服务的地方性政策；2006年《财政部关于开展政府购买社区公共卫生服务试点工作的指导意见》首次在国家层面上直接对政府购买公共服务工作进行指导。到2009年底，数十个地方政府出台了关于政府购买公共服务的指导意见或实施办法。这些政策虽然有所创新，但一般都是针对某个领域的公共服务购买，缺乏一部专门的法律。政府购买公共服务是一种政府提供公共服务的新模式，要求有较为完善的法律制度保障，以实现在使公共利益最大化的同时，市场机制能有效运行，营利和非营利组织的利益得到保障，从而促使他们有生产高质量公共服务的内在动力。

（三）公共服务购买竞争性不足。实践中尽管这一制度发展迅速，但它却没有完全遵循其倡导者所提倡的“竞争”路线，相反存在市场竞争不充分，公共管理学上称之为政府购买服务行为“内部化”亦或“非竞争性购买”，意指政府购买部门和社会组织之间事先是沟通好的，并不是一个充分的市场竞争关系，存在机会主义、低效、供应商垄断等种种风险，因而导致寻租行为时常发生，阻碍了政府与社会组织之间的良性互动。或许正如斯莱克所指出的，政府购买公共服务不像是出于对经济理性的信仰，而更像一种象征性的政治行为，它并不追求竞争和低成本，而只用来“表明政府已经从直接的公共服务提供中解脱了出来，它并不侵占私人市场，变得越来越小、越来越有效”。

（四）监管评价体系缺失。政府购买公共服务的绩效评价主要包括：一是购买公共服务的效率评价，即投入一定数量的财政资金能否购买到最大量、最优质的服务；二是购买公共服务的效果评价，即公众对政府购买服务的满意度如何。在实际操作中，一方面由于一些公共服务的质量量化困难以及成本与价格难以计算；另一方面由于大部分政府在评估承包方服务时采用的还是传统的行政方法，如不定期检查等，因此还没有形成一套可以保证服务质量和对所购买的服务进行有效监督和科学评估的办法。同时，缺少独立的第三方监督管理机制。公共服务领域的资金回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量的标准等具有较强的专业性，经营者与消费者之间、经营者与监督管理者之间存在着信息不对称，需要独立的监督机构评估信息的真实性和保证竞争的公正性。

三、我国政府购买公共服务风险防范

针对政府购买公共服务存在的风险，政府应加强对风险的认识和管理，树立服务型政府的理念，把政府购买公共服务纳入法制化、规范化轨道，建立全面的信息公开制度，建立多元监督评价体系是防范上述风险的必要路径选择。

（一）树立服务型政府的理念。推进政府购买公共服务首先要解决政府在提供公共服务、履行服务职责上的观念转变，树立服务型政府的理念：一是为社会公众提供高质量的公共服务是政府必须履行的职责；二是政府提供公共服务的方式必须转变。要逐步实现公共服务由政府“直接提供、直接管理”变为“政府购买公共服务、实施监管”。将政府部门的工作重心转移到制定发展规划、确定服务标准、加强监督管理、了解群众需求等方面；三是政府提供公共服务要重视支出效益。要使政府投入逐步从消耗性投入转向效益性投入，优化支出结构，使政府能为人民群众提供数量更多、质量更优的公共服务。

（二）把政府购买公共服务纳入法制化、规范化轨道。政府购买社会组织公共服务，具体完善的法律规范是行动的基础。推进政府购买公共服务，首先要改变这一购买制度无法可依的局面，制定专门的法律法规或规范性文件，把政府购买公共服务纳入法制化、规范化轨道，只有在法律上确定政府购买公共服务，这一制度才可能在现实中持续发展。实践中可以通过修订《政府采购法》来实现将政府购买公共服务纳入其中的目的，根据公共服务性质在法律上确定哪些适于购买，以及购买程序、监督机制、绩效评估、纠纷解决机制等；同时，在法律上明确作为服务对象的公民的监督权、投诉权，避免该机制偏离其原本目标，甚至出现腐败。

（三）建立全面的信息公开制度。当前我国政府在公共服务购买的实践中普遍存在“竞争性不足”的现象，导致购买服务没有达到预期目的。要克服这一困境，必须公开购买服务的信息，建立全面的信息公开制度。政府购买公共服务除了涉及公众切身利益，还有一个重要特点是，它使用的是公共财政资金，因此政府购买公共服务过程中所产生的一切信息，都应纳入政府信息的范畴并适用政府信息公开法律制度。公开的信息应当包括：购买前的决策依据、预算资金和审批程序，公共服务目录；购买中的招投标程序，购买合同的主体资质和合同文本；购买后的合同履行、监督评估等。这些信息应当由政府依职权或依公众申请向社会公开，成为公众知政、参政、监督政府权力的有力保障。

（四）建立多元监督评价体系。对政府购买公共服务进行有效监管和评价，是改进和加强政府管理职能的坚实基础，是顺利推进政府购买服务体制改革的重要路径。为保证政府购买公共服务恰当实现，在购买公共服务项目的过程中，要进行跟踪评估，建立服务项目的动态监管办法，因此必须建立多元监督评价体系。

监督应当包括内部监督和外部监督。首先要建立独立、专业、多元化的外部监督机制。外部监督包括几个层面：第一，独立的第三方监督机构，如会计师事务所、法律事务所、审计事务所、专业调查公司等机构。这些机构参与政府购买服务的监督具有两方面优势：一是具有客观性和公正性。独立的第三方监督机构技术性更强、更客观中立；二是它们拥有专业人才，更具有专业性和科学性。第二，社会公众监督。社会公众是公共服务的直接受益者，作为利害相关的公共服务享受者，其最能表达和评估公共服务质量的好坏。在公共服务提供的环节上，公众必然形成满意度高低的感想，形成直观和可靠的评判。因此，政府不仅要直接监管公共服务的全过程，而且还要引导社会公众尤其是服务对象对公共服务的质量进行监管，通过社会监督确保合同约定的服务内容落到实处。第三，媒体监督。媒体监督是社会公众监督的一个平台与渠道，应该在法律上保障媒体监督的地位。在内部监督方面，可分为两个层面，一是财政部门对财政购买资金使用的监督；二是购买服务的部门对服务的质量、数量的监督。

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