日韩农协模式辨析与借鉴

□文/韩长江

（河北省供销合作总社 河北·石家庄）

鉴于我国农民合作社蓬勃发展的新形势，更鉴于供销合作社改革进入新的“攻坚期”和“转型期”，本文仅就日韩农协模式及其对我国供销合作社未来改革发展定位的可借鉴性做些粗浅分析，提出自己的一管之见，以抛砖引玉，共同探讨。

一、日韩农协模式辨析

日本、韩国农协的现行体制是战后60多年以来形成的具有明显日本特色组织严密的庞大复杂的农民合作社组织体系，该体系向几乎所有的农民提供各种社会化综合服务，因此我国不少学者和官员将日本农协贴上了“综合农协”的标签，并在我国极力推崇，有的提倡在中国实行所谓的“社区综合性合作社”，而对农协产生的社会基础，内部存在的矛盾和危机及其未来可能的发展趋势缺乏系统深入的考察。实际上，“综合农协”这种概括不仅有欠准确，而且还容易产生误导国内民众和决策者的负面效应。为此，有必要首先对此予以澄清，否则，就难以准确把握日韩农协的本质及其发展规律，更谈不上科学地学习与借鉴了。

（一）日韩农协经营模式：是综合性还是专业化？以日本为例，日本农协主要是指根据《农协法》设立的农业领域的农协组织，这些组织可按其不同的特征进行细分，如其按经营范围可划分为多功能农协和专业农协；按级别可划分为基层农协和县级、全国农协联合会；按社员出资状况可分为出资农协和非出资农协。其中基层农协有的属于多功能农协，有的属于专业农协，而且在数量上专业农协远远多于多功能农协（1998年日本共有基层农协数量5，141个，其中专业农协有3，329个，占近65%；综合农协有1，812个，占35%强）。按照《农协法》规定，专业农协除少数可以从事金融业务外，绝大多数不得从事金融业务，这是因为绝大多数专业农协为非出资农协。因此，那些将日本农协一律概括为所谓的“综合农协”不仅不符合日本农协的实际构成，在此基础上在我国推崇日本所谓的“综合农协”模式只能是一种误导。也许有的人辩解说，日本农协从总体上为农民提供了“综合服务”，这一点不假，包括美国的各类农民合作社组织同样也可为农民社员提供同样的“综合服务”，那这种概括还有什么实际意义呢，其目的何在呢？也许有人说，中国“小农经济”占主导，客观上需要提供综合服务，但我们认为，不能因此以偏概全。实际上，合作社是“综合”的好还是专业的好，从本质上讲应是企业行为，是农民的自愿选择，是市场竞争的结果。当然，日本有不少“综合农协”，但我们要考虑他们产生的历史条件，那就是日本当时实行的以农协为载体和执行者的粮食“统购”制度。随着日本粮食流通放松管制和对外放开农产品市场，日本农协现行体制遇到了前所未有的挑战和危机。我看推崇日韩农协模式的真正用意也许在于利用行政手段迅速建立起一个“大一统”的农民合作社组织体系，这种体制农民是否真正需要，能否经得住市场冲击，有待商榷，值得怀疑。如果我们无视历史变化，盲目推崇日韩模式，这不仅与当前蓬勃发展的专业化合作社的大趋势相悖，而且还很容易陷入“日本学步”的困境。

当然，日韩农协并非单纯的农民合作社组织，有日本国内学者就明确指出，农协是一个“三面复合体”，即协同组合、准政府机关与政治压力集团。日韩两国的上级农协组织与政府有着千丝万缕的联系，甚至上级农协的官员参照公务员管理，对下级农协官员实行委派制，虽与民主制度存在一定冲突，但由于对农协的发展有利，还有其合理性的一面，不能简单否定。但我们必须清楚协同组合是其关键部分、基本功能、核心特征，处于基础地位，而其他两个特征虽然也很重要，但毕竟处于从属地位。明确这一点对我国未来农民合作社联合组织的组建具有一定的借鉴价值。

（二）立法规范：是单部法律定天下还是多元立法？有些国内学者以日本有一部统领日本农协的《农协法》为依据，主张我国出台一部包罗万象的《农民专业合作经济组织法》，同样值得商榷。以日本为例，日本《农协法》规范下的农协并非日本国内唯一的合作社组织。除上述多功能农协和专业农协组织外，在日本还有《水产业协同组合法》（1948.12）规范下的日本渔业协同组合（简称“渔协”），《森林组合法》（1948.5）下的日本森林协同组合（简称“森林组合”），《消费生活协同组合法》（1948.7）下的日本生活协同组合（简称“生协”）以及《中小企业等协同组合法》（1949.7）下的事业协同组合及信用协同组合。

（三）农协体系维系的终极力量：靠政府推动还是靠市场机制。农民合作社是市场经济发展到一定阶段的产物，但政府的推动力量不可小觑。纵观国际农民合作社发迹史，无非有两条路径：一条是主要依靠市场竞争机制推动农民合作社的发展，美欧等国基本属于这种类型，同时国家加强立法规范和政策支持；另一条是在农民合作社发展初期主要依靠国家立法和政府推动农民合作社组织体系以超常规的速度迅速建立起来，然后依靠市场力量和经济手段等逐步规范。而日本在农协的发展道路上毅然选择了后者。日本不仅在20世纪四十年代末基本完成了农协的立法及对旧农协的改造重组任务，而且在五十年代开展了“农协综合事业计划运动”，又于1957年和1960年先后开展了“农协刷新扩充三年运动”和“农协体质改善运动”，加之粮食“统购”制度的实施，农协在农村的绝对垄断地位和“三层体制”迅速得以确立和加强。虽然上述法律和经济、行政手段对推动农协迅速发展壮大起到了巨大的推动作用，但真正维系农协持续发展的基础力量是市场机制，如日本农协按照市场经济原则和合作社原则不断完善法人治理结构，在基层农协而且在上游公司企业与基层农协之间建立健全了一套规范有效实行利润返还制度，同时还引进了“法人社员”和“准社员”制度，这些措施对保持农协组织的灵活性和适应性，提高农协对社员吸引力，提高农协市场竞争力，维系农协组织体系良好运行方面发挥了源动力的作用。

（四）农协组织体系：是动态变动的还是“一成不变”的？目前，国内对日本农协的认识多少存在一些片面性。主要原因，一是“过滤性”吸收，强调符合自己倾向性学术观点或政策主张的方面，而有意识无意识地忽视不符合自己“口味”的内容，上述“综合农协”的标签是我们自己硬贴给他们的。正如日本农林中央金库综合研究所理事石田信隆指出的那样，日本农协强调的是多种产业的“统合”力，既英文的产业一体化“Integration”，而中国学者却将其翻译为“综合农协”。另一种原因是静止地考察日韩农协。1991年日本农协第十九次全国代表大会决议《农协——面向21世纪的挑战和改革》提出“系统农协的各项事业要以基层农协为基础构筑，各项业务原则上以二级方式展开”。经过多年努力，日本农协已由原来的中央、县级、基层农协“三级体制”改为基层和中央农协“两级体制”，取消了县级组织行政层次。日本基层农协在战后初期基本上是按村组建的，现在实行了多次合并，农协数量大大减少，改变了“一村一社”的格局，综合农协由最初的12，000多个减少到2004年的909多个，减少了90%。无独有偶，韩国农协的组织体系也由“三级体制”改为“两级体制”，农协数量也大大减少。

（五）日本农协比较借鉴：成就和问题两个方面都要看。国内学者对日本农协的研究推介多侧重其好的一面，而忽略其存在的严重缺陷和问题，甚至人为地把日本农协的模式固化、经验理想化，这不仅与实际不符，而且是十分有害的。国内有些知名学者极力主张在中国参照日本“农协模式”重建我国的农民合作社组织体系，这个体系包括中央支持机构、全国总社、省合作联社、市县合作联社和基层合作联社，包括金融、销售、加工等多种职能，覆盖大多数农民的庞大的合作网络体系。实际上，对日本农协的成败得失和未来走向即使在日本国内也存在着严重的分歧。日本农协专家阮蔚先生就明确提出，日本的综合农协模式不适合中国的实际情况，他还建议中国需要扶植经营型的农民专业合作组织。虽然日韩农协进行了多次比较大的改革，内容涉及包括以农协合并、组织机构及人事改革和系统组织改革的农协组织改革，以经营体制、基层农协经营重心、改变单一经营方式和改善经营管理等经营管理改革，但由于日本、韩国的农协存在的一些问题来源于体制惯性、既得利益约束，有些甚至是致命的弊端，如产权不清、激励不足、政策依赖性强等，传统农协面临经营困难甚至瓦解的危险。韩国全谷基层农协的一位常务理事常先生谈到的韩国农协实行的定期轮岗、工资等级制度的弊端可见一斑。他说，现在我们超市的销售员跟银行员的工资水平是一样的，而其他一般商店的员工工资仅相当于银行员的60～70%。这不仅增加了经营成本，而且造成激励机制严重不足，势必严重影响农协的竞争活力。若不进行彻底改革，这些顽症是难以彻底根除的。有迹象表明，日韩农协未来的发展很有可能脱离原来的模式。如日本、韩国农村已经出现了多种企业组织形式，有些新兴农民合作社组织的建立不再受区域限制，也不一定完全隶属原来的农协系统。但由于受传统利益格局的影响，如何根据国内外形势的深刻变化做出重大战略性调整，目前在日本仍争论不休，莫衷一是。为此，我国有人指出在日本和韩国“体制并不占优势的农协及其公司企业，其走向衰败应是注定的。”日本、韩国农协发展前景如何，我们需要进一步跟踪观察。

二、日韩农协经验对我国农民合作社发展的几点启示

关于日本农协模式在中国的不可复制性日本农协专家主要给出了两个方面的解释：一是日本农协是特定历史条件下的产物，支撑这个体制的社会基础是战后日本农民普遍贫困；二是政策基础是粮食统购制度以及金融制度条块分割。随着农村分化，粮食市场化和金融开放，这些条件正在日益动摇。在日本，由于自民党与农协互为支撑成为日本战后体制的核心之一，农协的改革牵动着整个日本的政治结构和社会结构，改革难度可想而知。从中国的情况看，政府已经放开了对粮食的统购统销，农村已经出现分化；金融改革已经启动，金融竞争必然加剧；且地区差距明显。据此，阮先生就直截了当地指出：“在这种情况下，中国无法采用也没有必要采用日本式的全国统一的综合农协模式。”

尽管日韩农协模式无法移植中国，但笔者认为日韩农协的一些创新以及政府对农协的扶持方式还是值得学习借鉴：

第一，树立“大国情”意识，打破“模式”崇拜。所谓合作社“模式”是人们对一国、一地农民合作社组织发展特点进行的抽象概括，因各国政治经济体制、经济结构、发展阶段以及历史、传统、文化等大的方面国情不尽相同，正是由于错综复杂国情的综合影响，便形成了当今各国五彩缤纷的合作社模式。日本农协的思想来源同为欧洲，但其模式更多地受到自明治维新以来形成的政治经济文化传统的影响，而韩国采取农协的模式，与日据时代带来的影响关系重大。我国的农业合作化、集体化模式也是特定历史条件下的产物。我国既然选择了改革开放，就不会重返计划经济老路，与国际合作社原则、惯例接轨，在学习借鉴中创新是我们的必然选择、正确选择，而不是必须与哪国合作社模式接轨。对此，我们应广开视野，牢记中国复杂国情的实际，坚持问题导向，从解决我国“三农”现实问题出发，注意广泛研究借鉴世界各国农民合作社发展的有益经验，博采众长，外学内创，为我所用，大胆创新，营造后发优势，实现科学发展、跨域式发展。

第二，树立“小合作、大联合”的意识，跳出“供销”小圈子。要从全局和战略高度来研究谋划农民合作社组织体系建设问题，而不能就“供销社”论“供销社”，也就是说要通过按照合作制原则改造传统供销合作社实现新旧体制并轨和新旧“两社”的组织融合；要首先研究如何把基层社办成农民合作社的联合组织，而非单纯的经营组织；现有的基层社要改造，“空白”乡镇则可完全依靠农民单个合作社重新组建联合社；在此基础上依托各级联社组建农民合作社联社。

第三，树立“有为有位”意识，处理好与政府的关系。“十八大”报告明确指出要充分发挥企业、社团组织在社会管理中的作用，这将为新型供销合作社发展带来难得的历史契机。随着政府职能的转变必然会有越来越多的政府职能移交给社会组织管理，包括改革后的新型供销合作社。但政府为什么要把这些公共服务职能移交给供销合作社，根据只有一条，那就是供销合作社是否真正办成了农民的联合组织，是否真正代表农民的利益，为农民服务。因此，我们必须采取有为有位，先有为后有位的策略，先把农民合作社联合组织的组阁权、服务权拿到手、做到位，不断提升代表性、话语权，这样争取相关职能的逐步落实到位便会顺理成章、水到渠成。

第四，树立系统功能意识，正确认识合作制与公司制的关系。白立忱同志曾提出基层社要坚持以合作制为主，县以上社有企业要以建立公司制现代企业制度为主。那么社有企业怎么才能纳入农民合作社组织体系呢？从日本、韩国农协的经验看，基层为多功能或专业农协，县以上多为公司企业。这些公司企业之所以能够成为农民合作社组织体系的条件有两个：一个是纳入了各级农协体系，为基层农协提供相关服务；二是县以上农协公司企业与基层农协建立了稳定的业务关系和相应的利益返还制度。这不仅是一种组织关系问题，而且是一个利益驱动机制问题。只有从根本上解决这个理论问题，我们就能走出合作制与公司制“水火不容”的认识误区，也没有必要使用那些非驴非马的所谓“股份合作制”、“农民合作经济组织”等“伪科学”概念，一些相关政策、法律问题也容易研究解决。

第五，树立法制意识，加快供销合作社立法进程。全国总社曾有过一次立法动议，未能如愿。现在看来主要有三条原因：一是农民专业合作社代表了我国农民合作社发展的趋势和正确方向，属于优先立法的事项；二是供销合作社当时处于体制不定，风雨飘摇之中，多数基层社已经退出了“供销”业务，主要靠“吃租”为生，专门立法既无必要，也无实际意义；三是在立法“切入点”选择上存在问题。我国《宪法》明确规定：农村供销合作社是劳动群众集体所有制经济。但我们原来的立法动议却试图把各级供销合作社体系都纳入其中，势必增加立法的难度。因此，建议坚持“两手抓”，一手抓基层社改革，一手抓“农村供销合作社促进法”立项准备工作，同时争取将供销合作社纳入专业合作社修法内容，使之成为农民合作社联合组织的发起主体或参与主体之一。另外，日本政府注重利用法律规范和税收、信贷、财政等经济手段促进“旧农协”改造的做法对当前供销合作社改组重建及相关立法具有特别重要的借鉴价值。

综合立法主张还体现在农民专业合作社法是大修还是小修上，著名“三农”问题研究专家李昌平认为农民专业合作社法应该大修，或者说是重建合作社法。重点扶持村社范围内的综合性合作社发展。他认为，专业合作社可以有，但更符合中国实际的是要发展一定社区范围内的“综合性合作社”。农民专业合作社法限制了农民发展符合国情的综合性合作社需求，所以要修法。李中华则认为，把农民专业合作社法直接修正完善，提升为农民合作社法，这是最理想的。既把农民专业合作社的事情研究到，也要把股份合作社、社区合作社等这些类型的事情都考虑进去。有的学者在考察韩国农协的基础上提出了在我国采取“公法社团”立法形式推行韩国农协模式。看来，关于农民合作社发展模式的讨论不仅是一个纯粹的学术理论问题，更是一个重要的现实政策和法律问题。对此，供销合作社人也应积极参与其中，发挥作用，争取一席之地。■