董必武政权建设的统战思想对当代中国政治体制改革的启示

李思学 陈 慧

（1．2．湖北师范学院，湖北 黄石 435002）

统一战线，作为中国革命和建设取得胜利的三大法宝之一，其重要意义不言而喻。十八大报告指出，“统一战线是凝聚各方面力量，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶级关系、海内外同胞关系的和谐，夺取中国特色社会主义新胜利的重要法宝”[1]。董必武在新中国的民主建政工作中，注重贯彻党的统战方针，系统阐发了关于政权建设的统战思想。这其中所蕴含的智慧，对于今天处理好政党关系、整合各种社会力量，坚持中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革提供了一定的范式和启示。

一

革命的根本问题是政权问题，中国革命胜利后，建立新政权被提上重要议程。如何在政权建设中贯彻党的统一战线精神，成为当时党中央必须慎重思考和亟待解决的问题。董必武作为党和国家的主要领导人，凭借着建国前夕华北建政的实践经验，着眼于各种阶级力量对比的变化，在新中国的民主建政中全面地贯彻和灵活运用党的统一战线政策，形成了较为完整的关于政权建设的统战思想。

（一）纠正认识上的偏差，要求党内树立正确的统战意识

新中国成立伊始，党内一部分党员和干部对民主建政工作中的统一战线没有形成一个统一和完整的认识，对此存在着一定的偏差。董必武从党的事业的大局和共产党员的党性高度出发，对党内这些认识上的偏差认真进行了纠正。他指出，统战工作不单是统战部门的事，对统战工作“一般赞成，具体反对”的思想也是不正确的；要相信自己的力量，不惧怕坏分子混进来进行破坏；要从人民的整体利益出发，从国家的大局出发，正确看待民主人士参加政权问题。他还严厉批评了那种“打天下不坐，坐天下不打”的想法。“要知道，我们共产党员是无条件为人民服务的，如果为人民服务夹杂着个人的地位、待遇等要求，就成为有条件了，那就是党性不纯的表现。”[2]（P264）董必武的这些论述，为纠正党内对统一战线工作认识上的偏见和错误，为统一党内的思想认识和扫除统战工作的思想障碍，为做好新中国的民主建政工作，作了重要的思想和理论上的准备。

（二）要做好人民代表会议的统战工作

董必武首先从人民代表会议的性质出发，强调政权建设中要做好统战工作。他指出，各届人民代表会议是我国国家政权的主要形式，是人民民主统一战线的组织形式。为了强调人民代表会议的统一战线性，他还对人民代表会议的来龙去脉作了追溯。“我们人民代表会议的萌芽是各界人民座谈会。这种座谈会我们各地人民政府成立后就召集过。把各届人民座谈会加以扩充，就成为建议性质的各界人民代表会议，这种建议性质的代表会议，既易于召开，又便于联系各阶层人民群众。”[3]（P184）因此，从人民代表会议的源头和性质看，在民主建政中理所当然的要做好统一战线工作。

其次，他主持起草了有关各级人民代表会议的规章制度，为落实党的统战工作提供了法律依据。董必武领导并制定修改了省、市、县各界人民代表会议组织通则，并在1949年12月2日由政务院颁布实施。从代表的产生看，体现了人民代表会议中统一战线的精神。省各界人民代表会议代表的产生“以县市为单位，由县市各界人民代表会议或市协商委员会推选之；在尚未召开各界人民代表会议之县市，则由县市人民政府召集各该县市的民主党派、人民团体及有关的各界人士举行联席会议推选之。”[4]（P103）在各级人民代表会议休会期间，设立协商委员会或常务委员会，其重要职能之一就是“负责本地的民主统一战线工作”。组织通则的这些规定，无疑从法制层面上保障了政权建设中统一战线政策的贯彻实施。

再次，开好人民代表会议要选好代表，人民代表要有广泛性和代表性，真正体现人民代表会议的统战性质。董必武尖锐地批评那种在人民代表中党员和干部占极大多数，把人民代表会议开成党员大会或干部会议的现象。他十分强调人民代表会议中必须有各阶级各阶层的代表，必须有充分数量的没有脱离生产的工人、农民、知识分子的代表，必须有各民族的代表，必须有妇女代表。这样更有利于统战工作的展开。

（三）在政权建设中要处理好同民主人士的关系

新中国是工人阶级领导的四个阶级联盟的国家。因此，在政权建设中正确处理同民主人士的关系，是国家性质的必然要求和题中之义。所以，董必武特别指出：“我们从中央到地方，特别是县以上的地方，所要建立的政府，一定是人民民主联合政府，一定要包括民主人士在内。”[3]（P59）

首先，要争取一切可能争取到的民主人士归向革命。董必武在《关于人民政治协商会议及团结民主人士问题》讲话中首先指明了民主人士的定义域，“我们所说的民主人士是指小资产阶级、民族资产阶级的分子及民主爱国人士”[3]（P59）。接着，他指出争取民主人士要注意讲求方法，要有原则有步骤地去争取一切民主人士。

其次，在政权机关中要正确处理同民主人士的关系。第一，在政权机关中要使民主人士有职有权。董必武着重强调了这一点：“中国新的政权机构中，必须包括工人、农民、小资产阶级、民族资产阶级及爱国民主人士。在各级人民代表大会或代表会议及政府中，特别是在县以上的政权机构中，都应该有他们的代表参加，并且有职有权。”[3]（P57）在政权机关的具体工作中，应该做到有商有量。第二，在同民主人士建立统一战线中要掌握好又团结又斗争的艺术。董必武分析了同民主人士合作的困难，主要是“党员干部不善于掌握又团结又斗争的艺术”，缺点是“党员同志和民主人士之间只有政治上的团结，而在生活上和他们接近不够”。鉴于此，他指出：“要把统战工作做好，除了政治原则上的团结外，还须和他们交朋友，建立感情和友谊。”[3]（P252－253）但是，团结的同时也要注意斗争。在做必要的斗争时还需掌握分别对待的原则，“要详细了解分析不同对象的社会经历、社会关系、生活环境和个人特性等，分别对待而不是一律对待，才容易达到团结的效果”[3]（P252）。第三，要尊重民主人士的意见。董必武要求共产党员在政权机关中遇到困难问题，必须提到正式会议上与民主人士商量研究，“民主人士负责领导的单位，党员同志一定要尊重和服从民主人士的领导。有的问题意见一致了可以解决；有的问题意见不一致，现在不能解决，应当继续研究考虑，将来解决”[3]（P121），以做到很好地“尊重民主人士的意见”。

（四）正确处理党政关系，做好统战工作

我们的人民民主专政是共产党领导下统一战线的政权。建国初期，各级人民代表会议或人民代表大会以及协商机构容纳着各阶级、各阶层的代表，区级以上的国家机关行政人员有240万人，大概至少有半数是非党员，[5]（P174）他们是各民主党派、人民团体、各阶层、各条战线上的先进分子和代表人物。共产党是执政党，在国家政权中处于领导和核心地位，必须重视人民民主统一战线的作用，而不能“一党包办”、以党代政。正如董必武所指出的那样：“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作。”[3]（P191）因此，他认为，党对国家政权机关的正确关系应当是：“一、对政权机关工作的性质和方向应给与确定的指示；二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对他们的活动实施监督；三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党的）到政权机关中工作。”[4]（P191－192）

二

与建国初期相比，当前中国所面临的国际形势发生了深刻变化。当前为了更好贯彻统战政策，十八大首次提出要“健全社会主义协商民主制度”[2]。所以，建国之初，董必武在政权建设中的统战思想在60年后推进中国政治体制改革的今天，仍蕴含着相当重要的现实启示。

（一）要加强人民民主专政的统一战线性

进入新时期，深度改革所产生的利益多元、公民社会等要求逐渐加强，公众的政治参与意识和热情显著提高，国家和社会之间的权力关系已超越简单的分权与集权的问题，转变为国家如何与社会各种力量逐渐建立新的关系问题。其实质也就是如何在人民民主专政的国家政权里与各民主党派、人民团体、无党派人士以及各条战线的代表人士强化统一战线问题。因为我国的国家政权主要体现在各级人民代表大会和作为行政机关的各级人民政府。所以，简单地说，这一问题就转化为如何在各级人民代表大会和各级人民政府中落实党的统战政策，进一步做好统战工作的问题。我们可以尝试着从这些方面做起：

第一，调整人大代表的结构。“由于人大代表光环很好看，使许多各级领导都纷纷争当人大代表，在全国人民代表大会有干部身份的代表达到41．6%，有的地方则可能超过50%。”[6]（P14）这样做，既影响会议的效率，又不利于发挥人民代表大会的统战职能。董必武在建国之初就批评了当时那种把“人民代表会议开成干部会”的做法。所以，为了体现广泛的代表性，开好人民代表大会，十八大报告指出，要支持和保证人民通过人民大表大会行使国家权力。在各级的人民代表大会中可以尝试调整人大代表的结构，“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部比例”[1]。同时也可以让更多的党外人士补充进来，以更好地发挥人民代表大会聚焦民意、代表人民的本职作用。

第二，适当增加人大和政府中党外人士的数量。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》要求充分发挥民主党派成员和无党派人士在国家政权中的参政作用，“要保证民主党派成员和无党派人士在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会委员中占有适当比例，在各级人大领导班子成员中有适当数量”[7]（P676－677）。同 时，适当增加政府机构中党外人士的数量。十八大要求，要“加强党外代表人士队伍建设，选拔和推荐更多优秀党外人士担任各级国家机关领导职务”[1]。

第三，理顺党政关系。20世纪50年代，董必武提出“党和政府要建立正确的关系”，发起了建国后“理顺党政关系”的开端。但是，我们必须看到，由于当时人民代表大会在全国还没有普遍建立起来，董必武只做了“理顺党政关系”的一半工作，因为党政关系不仅包括党与政府的关系，也包括党与人大的关系，我们还必须把他未能做的另一半工作做好。要按照党“总揽全局、协调各方”的原则，改革和完善党的领导体制、工作制度和执政方式，规范党委和人大的关系，实现党委和人大、政府关系的法治化，善于将党的主张通过人大及其常委会上升为国家意志。

（二）要完善中国共产党领导的多党合作制度

“统一战线是多党合作和政治协商制度的政治基础和理论基础，而多党合作和政治协商制度是统一战线的组织形式和制度形式，统一战线、多党合作和政治协商制度之间的辩证统一，构成了中国政治协商的政治生活。”[8]（P19）所以，完善中国共产党领导的多党合作制度是坚持走中国特色的社会主义政治发展道路的必然选择。

1、从共产党方面来说，要重视民主党派政治参与的作用。宪法规定，民主党派享有政治自由、组织独立和地位平等的权利，我们除了在法律上尊重和保障民主党派的自主地位和合法权益外，我认为，更重要的是从思想和具体行动上重视民主党派的作用。

在思想上，进一步树立同民主党派实行多党合作的统战思想，破除“左”的意识。在中国共产党近90年的历史中，“左”的错误影响时间最长，危害最大，根深蒂固，贻害无穷，至今仍起着潜移默化的作用，在同民主党派的关系上尤其体现了这一点。在新世纪新形势下，有相当多的党员对多党合作和统战工作仍不大了解和重视，更不大会做，在理论认识上仍存在误区。有些认为战争年代统一战线是个法宝，现在共产党是一个长期执政的大党、老党，多党合作、统一战线不重要了；有的干部把统战部门看成是闲职，是安置老、弱、病等干部的地方，一位地方的统战部长写了一幅对联：“无钱无权无人找，无忧无虑无烦恼”，横批是“呆着挺好”；有的对民主党派担任政府要职不放心、不放手，有的把与民主党派同志的交友、双月座谈、政治协商变成空洞的“形式”等等，[9]（P218－219）这些都说明，今天仍 很有必要在 党内宣讲党的统战政策，加强党的领导和多党合作的理论教育，使党的各级领导干部增强与民主党派合作共事的意识，破除思想认识上的“左”的意识。

在行动上，要做足做实同民主党派的统战工作。党的十八大指出：“加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性。”加大对民主党派成员的选拔任用力度，增强民主党派在各级人大和政府中的政治力量，尊重民主党派成员的意见和建议，真正使民主党派“有职有权”。要从多方面支持和帮助参政党进行建设，要增加对社会主义学院尤其是地方各级社会主义学院的资金和人力投入，帮助民主党派加强参政党理论方面的研究。同时，还应该建立更加详实的，更加有针对性的制度，对民主党派的参政议政、民主监督给予制度上的保障。最后，还要落实各项统战政策，照顾同盟者的物质利益。统战部门应树立为党外朋友服务的意识，尽可能地解决民主党派组织和成员在工作中遇到的实际困难。

2、对民主党派来说，首先民主党派要提高政治参与的主动性，避免民主党派在政治活动中扮演“被参与”的角色。民主党派在参政议政、民主监督时要有更多的积极性、主动性和创造性，要充满活力，发挥民主党派特有的政治整合力和稳定力。在参与国家政权建设时，作为政府或政府部门的民主党派官员应该在宪法和法律允许范围内，大胆地履行自己的职责，有了这个职位就要行使好这个权力，发挥自己应有的作用，而不是因为自己是党外干部就小心谨慎，只做花瓶一样的摆设。政治协商时，要能协商到本质问题上，少发表一些表态性、体会式、经验型和希望性的发言，要在平时踏踏实实、认认真真地做一些调查研究，立足于实地情况，多给出一些可操作性的、有针对性的解决问题的办法，多发表一些建设性的真知灼见，尽量提高议政的水平。在民主监督时，增强“刚性监督”的力量。“刚性监督”是相对于“柔性监督”而言的。“民主党派的民主监督是柔性监督而不是刚性监督，因而更多是非权力监督而不是权力监督，直接结果就是民主党派监督的不确定性和软性。”[10]（P141）正像一位民主党派领导人 所说：“共产党的肚量就是我的胆量。”[11]（P230）这就使得民主监督缺乏监督的魄力和有效性。所以，民主党派应该强化“刚性监督”。可以考虑建立民主监督的横向合作制度，将民主监督同人大的权力监督、政府的行政监督、“两院”的司法监督、媒体的舆论监督和社会的公众监督有机结合起来，形成监督的合力，从而增强民主监督的刚性。[10]（P 141－142）

其次，民主党派要加强自身建设。在新世纪新阶段，民主党派在领导班子和地方基层组织建设，在民主党派成员的政治意识教育、政党意识、民主党派内的代沟隔阂等方面还存在着一定的问题，另外，民主党派的发展还出现了趋同化的现象，这既包括同共产党的趋同，又包括民主党派之间的趋同，这些都必须引起民主党派的重视。所以，在新形势下，在坚持中国共产党领导的大框架下，在宽松和谐的政党建设环境下，民主党派应该着眼于激发参政党的组织活力，在整合领导集体、夯实参政基础、培养参政骨干和健全民主集中制方面下功夫；要加强理论学习，重视民主党派的政治意识教育，提高民主党派的合作意识和政治意识；作为一个政党，要有自己的政治主张、政治观点、政治实践和强烈的政党责任感，强化参政党的政党主体意识，为深化中国特色多党合作的政治格局和推进中国政治体制改革作出应有的贡献。

[1]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N]．人民日报，2012－11－18．

[2]董必武选集[M]．北京：人民出版社，1985．

[3]董必武政治法律文集[M]．北京：法律出版社，1986．

[4]人民民主政权建设工作[M]．北京：人民出版社，1953．

[5]周恩来统一战线文选[M]．北京：人民出版社，1984．

[6]蔡定剑．论人民代表大会制度的改革和完善[J]．中国政法大学学报，2004，（6）．

[7]十六大以来重要文献选编：中[M]．北京：中央文献出版社，2006．

[8]林尚立．协商政治：对中国民主政治发展的一种思考[J]．新华文摘，2004，（1）．

[9]孙瑞华．中国参政党建设的理论与实践[M]．北京：中央编译出版社，2007．

[10]曾庆军．合作和协商的政治：中国民主党派参政方略研究[J]．复旦大学博士学位论文，2006．

[11]杨爱珍．当代中国政党制度研究[M]．上海：学林出版社，2004．