民事监督案件受理审查存在的问题与对策——以民事诉讼法第209条规定为视角

黎 浩, 陈菲菲

(1.湖南省人民检察院,湖南长沙410000; 2.怀化市鹤城区人民检察院,湖南怀化418000)

新民事诉讼法(以下简称新民诉法)的颁布实施,拓展了检察机关的监督范围,增加了检察监督方式,强化了检察监督手段,完善了检察监督程序,使检察机关成为对民事诉讼活动进行全方位法律监督的新角色。各级检察机关为应对新民诉法赋予的新职责而不断探索应对措施,特别是民事监督案件的受理,因缺乏统一而又具有实际操作内容的具体实施办法,故激发了各级检察机关探索制订具有操作性的规范性文件的热情。新民诉法第209条规定了当事人可以向检察机关申请抗诉,这也成为检察机关受理民事案件的法律依据。同时,也让检察机关成为当事人寻求法律救济的最后一道屏障。带来的结果是,大量的民事案件涌向了检察机关,增加了检察机关的办案工作任务;拔高了案件当事人的期望,影响了案件的正常办理。同时,也对检察机关的办案水平和监督能力提出了新的挑战。民事监督案件的受理,成为检察机关对民事诉讼活动进行监督的首要环节,是启动检察机关监督民事诉讼活动的开始。但因法律规定较为粗疏,又无相关司法解释可以借鉴,而民事监督案件的受理实行“立审分离”后,担负案件受理工作的人员,因缺乏民商事理论的历练,对民事监督案件的受理显得畏手畏脚,对新民诉法的理解觉得疑团重重,不能有效地推动民事监督案件受理工作的顺利开展,影响了民诉法的贯彻实施。为此,笔者立足于司法实际,结合新民诉法的规定,以民诉法第209条规定为视角,对民事监督案件的受理过程中遇到的疑难问题展开理性探讨。

民事案件的受理承载着检察机关对民事诉讼活动的监督职责,检察机关对民事诉讼活动的监督都要通过受理当事人的监督申请来启动监督程序,但检察机关依职权启动监督程序的除外。新民诉法赋予了检察机关更广泛的监督范围,明确了检察机关对民事判决裁定的监督以法院的先行救济为前置程序。同时,解决了当事人申请再审和检察机关抗诉再审之间的顺位关系,理顺了当事人的处分权与检察机关监督权之间的关系,让私权救济先行,检察院的公权救济断后,体现了检察的事后监督原则。检察机关对民事案件的受理审查,具有法定性和限制性。是人民检察院行使法律赋予的监督职能的必然,其行使范围与方式确定监督的法定性;也是追求诉讼公正性与法的安定性价值的使然,其价值的权衡决定监督的限制性。对民事监督案件的受理,让检察机关能更广泛了解民事诉讼活动情况,为依法行使检察监督权提供途径和渠道。同时,也为更好的保障民事当事人充分行使监督申请权提供现实需要。强调在保护当事人监督申请权利的同时,需要有基本的法定条件作为前提,也需要对申请监督作适当的规范。

新民诉法第209条规定了当事人有三种情形可以向检察院申请检察建议或者抗诉,即人民法院驳回再审申请的;人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;再审判决、裁定有明显错误的。因现实中具有比法条规定更丰富的内容,如对申请期间该如何把握,逾期未作裁定该如何起算等,这几条规定无法解决上述难题。这有必要以新民诉法规定为依托,运用诉讼法律理论,对具有典型性的司法实务问题进行理性分析和解释,“希望在法律中寻获其时代问题的答案”。

一、关于监督申请期间的把握

新民诉法仅对申请再审的期间作出了具体规定,即当事人申请再审,应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出(新民诉法第205条)。但对申请监督的期间,法律却一直未作出规定。这也为司法实践受理民事监督案件带来了难题,阻碍着民事监督案件受理工作的顺利进行。期间是当事人实施某一特定诉讼行为应遵守的期限。期间是保障民事诉讼程序得以顺利进行以及诉讼任务得以圆满完成的制度。期间制度的规定是促使当事人及时行使诉讼权利,法谚云:“法律不保护权利上的睡眠者”。让当事人对期间的经过则承担丧失胜诉权的不利后果。对期间的把握应坚持当事人的处分原则,尊重当事人在民事诉讼中根据自己的意志决定是否行使以及如何行使自己的民事权利和诉讼权利,对期间的经过当事人丧失胜诉权后,应维护好已沉淀的法律关系和社会秩序。

关于民事监督申请的期间,在早期已有相关司法解释或者司法性文件关注此问题并有详细规定。根据2001年最高人民法院颁布的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》规定,原审案件当事人在原审裁判生效二年内无正当理由,未向人民法院或人民检察院提出申诉的案件,人民检察院提出抗诉的,人民法院不予受理。同年8月,最高人民检察院民事行政检察厅发布的《关于规范省级人民检察院办理民事行政提请抗诉案件的意见》规定,申诉人在人民法院判决、裁定生效二年之内无正当理由,未向人民检察院提出申诉的案件,应不予受理。由此可见,对当事人向检察院申请监督的期间已引起最高人民法院和最高人民检察院的高度重视,并已颁布了上述司法性文件。因新民诉法已对申请再审的期间进行了修改,那么对检察院受理监督申请的期间以多长时间较为适宜?笔者认为,对申请监督期间的把握,应坚持当事人处分原则,注重维护已沉淀的法律关系,以判决、裁定发生法律效力后二年内提出,对有新证据足以推翻原判决、裁定或者原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造,据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或变更的,审判人员审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的,自知道或者应当知道之日起六个月内提出。其理由如下:

(一)在人权保障与当事人处分中寻求平衡,确定二年的申请期间符合公民法律习惯。期间长短的设计,主要是为促使当事人及时行使诉讼权利,维护已经形成多年的新的法律关系。期间太长,不利于查清案件事实,容易破坏业已形成的新的法律关系;期间太短,不利于保障当事人行使诉讼权利。期间的长短,应在人权保障与当事人处分中寻求平衡。同时,因二年申请期间的规定已经实施多年,已为社会大众所普遍接受,故确定二年的申请期间较符合公民的法律习惯。

(二)检察院的抗诉属公权救济,为确保法律正确行使以及国家利益、公共利益不受侵害,也应确定合理期间行使监督申请权。检察院对民事诉讼活动的监督,是属于公权力对公权力的监督,自然应在法律规定的监督范围、手段、方式、结构、事由等情形下进行。为了更广泛的知悉民事诉讼活动的审判情况,有必要确定合理的期间让当事人充分行使申请权,启动再审程序。根据境外的立法例,对申请再审期间一般确定了法定的期间。德国、日本、我国台湾地区的民事诉讼法都规定为1个月的不变期间,法国、澳门规定为两个月的不变期间。期间一般自当事人得知再审事由之日起算,但判决确定经过五年的,不得提起再审之诉。[1](P669)对申请监督期间的设计,可以参照申请再审的期间规定,确定申请监督的期间。申请期间根据不同情形,可分为绝对期间和相对期间。绝对期间是除斥期间,一般案件从判决裁定发生法律效力之日起计算,以二年内提出申请为宜。相对期间是不变期间,上述四种情形从当事人知道或应当知道再审事由之日起计算,以六个月内提出申请为宜。

(三)申请监督的期间已由上述相关司法性文件作出具体规定,在未有新的司法解释以及未宣布失效之前,仍可参照适用。最高人民检察院正在起草的《人民检察院民事行政检察监督规则》(征求意见稿)对申请期间作出了具体规定。《规则》规定,当事人对已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定或者调解书向人民检察院申请监督的,应当自人民法院裁定驳回再审申请或者再审判决、裁定发生法律效力之日起二年内提出。当事人超过规定期间向人民检察院申请监督的,人民检察院不予受理。

二、关于“逾期未作裁定”的把握

对人民法院逾期未对再审申请作出裁定的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。而对“逾期”该如何理解,从什么时候起算才是逾期?疑问主要来自于民诉法第204条的规定,即人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查,符合本法规定的,裁定再审……。有人据此认为,对人民法院逾期未对再审申请作出裁定的,应当自人民法院收到再审申请书之日起开始计算,超过三个月审查期限即可向检察院申请监督。笔者认为,对“逾期未作裁定”的把握应坚持当事人举证原则,注重维护法院的独立审判,以当事人提出相关书证作为“逾期”的起算点。当事人在提出再审申请时,需按照法定条件提供申请材料,并负有举证证明其申请符合再审条件的义务,如材料不齐全或材料不符合要求,则要承担其再审申请可能不受理的后果。检察机关在收到当事人以法院逾期未作裁定为理由进行监督申请时,应坚持既要保障当事人行使诉讼权利,又要维护法院的独立审判,防止对法院正常审判活动的不当干预。检察机关有权要求当事人提供“逾期”的法律文书,当事人也有义务举证证明法院已确认受理的法律文书的责任。为此,才能确定法院审查案件期限的起算点。

(一)关于再审申请受理的期间规定,新民诉法对此规定未作出任何修改。新民诉法第204条的条文表述与旧民诉法第181条即“人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查”的表述是完全一致的。换而言之,关于对再审申请受理的期间规定,不会因新民诉法的颁布实施,而对此条规定产生新的歧义。之前最高人民法院颁布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》 (以下简称《解释》),已对此项内容作出了具体规定。在未有新的司法解释之前,该《解释》仍可参照适用。

(二)条文表述为“自收到再审申请书之日起三个月内审查”,并不意味着受理再审申请只需提供再审申请书。关于当事人提出再审申请的材料,不能对法条作机械的理解,而应从立法精神和民诉法的整个体系来解读,从新民诉法第十六章审判监督程序的其他规定并结合第204条规定来看,当事人除了提供再审申请书之外,还需提供生效的法律文书。如根据新民诉法第199条规定,当事人申请再审必须是认为生效的民事判决裁定有错误而提出的。换而言之,当事人除了提供再审申请书外,还需向法院提供生效的民事判决(裁定)书。同时,从司法实践来看,仅有再审申请书是无法完成审查任务的,人民法院还有必要了解申请人与本案的关系,申请人是否适格等问题。这进一步说明,当事人仅提供再审申请书向法院提出再审请求,法院是无法完成审查任务的。

(三)人民法院对当事人提供的再审申请书等符合条件的再审材料进行形式审查。正如有学者所指出的:“司法实践表明,对当事人的申请再审作初步形式审查是必要的,强调保护当事人申请再审权利的同时,也是需要有基本的法定条件为前提的。”[2](P54)考虑到当事人可能无法一次性备齐所有符合条件的申请材料的现实情况,并结合期间制度的法定性和规范性,其期间的起算应以司法机关颁发正式的受理文书较为妥当,有利于明确起算点。同时,也是责成当事人对自己提出的申请内容承担举证责任,即证明已向法院提出过再审申请并已被法院受理的事实。这既能以法律文书的形式确定期间计算的起点,也能让申请人明确自己的担负义务。根据《解释》第四条规定:当事人申请再审,应当向人民法院提交已经发生法律效力的判决书、裁定书、调解书,身份证明及相关材料。第七条规定:人民法院应当自收到符合条件的再审申请书等材料后五日内完成向申请再审人发送受理通知书等受理登记手续……。

三、关于再审判决裁定的“明显错误”的把握

在民事监督案件受理中,对再审判决裁定的明显错误的理解存有不同认识。有观点认为,再审判决裁定的明显错误应在受理阶段审查,确认再审判决裁定有明显错误的情况下,才可以受理。也有观点认为,再审判决裁定是否有明显错误不应在受理阶段判断,只要有法院的再审判决,且当事人提出了符合抗诉的再审事由并说明理由,检察机关就可以受理。至于再审判决裁定的明显错误是否客观真实,应由民行部门在办理阶段进行判断,并决定监督与否。笔者认为,再审判决裁定的“明显错误”的把握应坚持合法性审查原则,注重理解再审事由与抗诉事由的相同标准,其“明显错误”以符合抗诉事由的形式要件为审查依据。

(一)从受理审查的性质来考察,民事案件受理审查的性质决定了无须对再审判决裁定的错误进行实质判断。民事案件受理的目的,是为保护民事实体权利,国家司法机关根据当事人请求通过诉讼程序的方式给予的司法救济,并为进入民事诉讼程序解决民事纠纷的前提条件。对民事案件受理的审查,是对当事人主体资格和诉讼能力、具体诉讼请求和事实理由等诉讼要件的合法性进行审查,即合法性审查。同时,因对诉讼要件的审查,属于程序事项,又称程序性审查。检察机关对民事监督案件的受理,因是程序性审查,则对当事人提出的具体事实是否具有客观性、理由是否真实等问题无需进行实质性判断,仅需判断是否符合法律的规定即可。民事监督案件在受理环节其审查的性质决定了只需审查当事人是否对再审判决提出了具有符合再审事由的法定错误情形。其合法性审查包括两个方面:即申请条件和申请范围。具体而言,审查申请条件即是否属于本级院管辖,是否在法律规定的期间提出,是否提供符合要求的申请书及相关申请资料,是否在监督申请书中提出了具体的符合再审之诉的事由,是否是本案的当事人。审查申请范围即是否判决已发生法律效力,是否经过了再审之诉或者向法院先行申请复议、复核或者异议,是否有不予受理的排除情形。

(二)从法律条文的语义来考察,再审判决裁定有明显错误是当事人判断的结果。根据民诉法第209条规定,有法院驳回再审申请、法院逾期未对再审申请作出裁定、再审判决裁定有明显错误的,当事人可以向检察院申请检察建议或者抗诉。从条文的语义来分析,这个语句的主语是当事人,也即如有上述三种情形,当事人可以向检察院申请监督。从立法的意图可以看出,对再审判决裁定错误的判断,由当事人提出,检察院仅需审查当事人是否提出符合再审事由的事项。假如由检察院在受理环节对判决裁定是否明显错误进行审查判断,会引起法律适用的混乱 (即适用民诉法第208条),又会剥夺一部分当事人的监督申请权,同时还会混淆受理环节与办理环节的审查对象,将办理环节的实质判断前移到受理环节,直接影响两个环节的不同价值追求的充分实现。

(三)从受理条件的标准来考察,民事再审事由是否真实存在无法在民事监督案件受理环节做出客观判断。民事监督案件的抗诉标准与民事再审案件的再审标准是同一的,即都是以是否具有民诉法第200条规定的再审事由为判断标准。再审事由可概括为两个方面,即重大程序违法和重大实体错误。纵观民诉法第200条的规定,再审事由的某些规定较为模糊和粗糙。如“事实”、“证据”、“适用法律”这几个关键词,就充斥在该条的第 (一)项至第(六)项,而不管是事实问题还是法律问题,都一直是理论和实践中的难题。[2](P95)就拿事实问题来说,由于裁判者要追索是过去的不可重现的客观事实,而还原事实需建立在一定的证据基础上,且这个基础还需要通过司法认知来实现,司法认知又总是逆向的推断,而推断可能无法完整的还原案件事实,只是无限接近客观事实。所以,对事实认定错误、有新证据以及适用法律错误等抽象的再审事由,均较难认定。人民法院对当事人提出的再审事由是否客观存在,法律规定了三个月的期限。而承担同样审查职责的检察院,却要无视再审事由的审查难度以及期限和人员的客观限制,显然是不合理的。所以,对民事再审事由是否具有明显错误,因受到期限、人员等客观条件的影响,在受理环节无法完成对“明显错误”的认定。同时,受理环节的程序价值也决定了该环节不应承载审查再审事由合理性的认定功能。当然,对民事监督案件的受理,也不能任由当事人的处分来启动监督程序,这就需要采取职权探知主义,由当事人提供证据证明再审理由,检察院依职权审查其合法性。对不符合抗诉条件的,应勇于驳回申请,终结审查程序。

[1]常怡主编.比较民事诉讼法[M].北京:中国政法大学出版社,2002.

[2]江必新,孙祥壮,王朝晖著.新民事诉讼法审判监督程序讲座[M].北京:法律出版社,2012.