“菜价稳定”政策执行障碍的原因探究及对策分析——基于史密斯过程模型的分析

汤妤洁 罗 丹

（广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004）

一、“菜贱伤农”和“菜贵伤民”

2011年八月，温家宝主持国务院常务会议确定了六项基本政策措施：切实强化“菜篮子”市长负责制；加强蔬菜生产基地建设；改善蔬菜流通措施条件；落实和完善“绿色通道”政策；提高蔬菜产销组织化程度和强化蔬菜信息体系建设以促进蔬菜生产保证市场供应和稳定市场价格。起初，这一政策的出台被寄予厚望，很多人认为这一政策的实施将会出现多赢局面。对政府而言，可以通过建立一条现代化的有效率的蔬菜产销渠道更好地满足城乡居民日益增长的消费需要；对企业来说，政策中规定，加快产地农产品批发市场建设，升级改造一大批蔬菜批发市场以及在全国范围内对整车合法装载运输鲜活农产品的车辆免收车辆通行费等，对于相关企业来说，政策的优惠可以在很大程度上节约成本，扩大生产。对于蔬菜种植户和消费者，促进蔬菜生产有利于农民经济收入，菜价稳定有利于解决居民“买菜难”的问题。然而，菜价稳定政策执行半年以来，“菜贱伤农”和“菜贵伤民”实为悖论的两难问题却时有发生。一方面，各种蔬菜的收购价均一路急跌，山东某地的白菜田头收购价竟跌至一分钱一斤，农民投入与受益形成极大反差；另一方面，城市零售终端却菜价高企，消费者并没有得到任何实惠［1］。

形成两难问题的原因集中表现为：一些地区“菜篮子”市长负责制弱化，措施不落实，蔬菜生产水平和组织化程度低，流通设施能力不足，部分大城市蔬菜自给率过低，蔬菜价格大起大落。今年入汛以来洪涝灾害频发，也给蔬菜的生产供应造成一定影响。

从上述案例可以看出，虽然政府部门制定了以解决菜价起伏过大为目的的公共政策，但是由于公共政策执行是在复杂的社会系统中进行的复杂活动，其有效性经常会受到相关因素的影响，使得公共政策付诸实施后，并不尽然会取得预期的政策效果。［2］甚至导致公共问题重复出现或者政策失败等后果。

二、基于过程模型分析政策执行障碍

政策执行是指在政策方案被采纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，以实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。［3］G·艾立森指出：“在实现政策目标的过程中，方案的确定功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”托马斯·B·史密斯在《政策执行过程》中提出政策执行过程模型，提出四个关键因素影响政策有效执行。

（一）理想化的政策

理想化的政策是指，合理、合法、可行的公共政策，包括政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象等。史密斯认为，影响政策执行的首要因素是政策本身是否理想和可行。在现实行政中，政策方案在制定过程中一方面缺乏对多方面因素的考虑，另一方面由于用于制定策略的相关信息缺乏或偏差常常导致政策缺乏合理性，针对性不强，没有针对客观问题；政策方案模糊不清，模棱两可，政策缺乏稳定性和公平性等。对于稳定菜价的政策措施，虽然它针对了当前的客观问题提出了切实可行的方案策略，但是仍然有相当大的执行难度，表现在以下两个方面：

1.涉及范围广，执行难度大。作为对社会资源和利益进行权威性分配的方案，有些政策涉及的问题小，仅在一定地区的相关部门就可以解决，涉及的资源和利益分配相对简单，执行难度小，政策执行成果也显而易见。相反，政策涉及的问题越大，牵涉到的地域范围和相关部门越多，资源和利益问题分配就越难，政策的执行成果也就越容易偏移政策的实施目标。对于“菜价稳定”政策来说，仅“菜篮子”市长负责制就要落实到每个市，而建立有效的蔬菜产销渠道就要对相关蔬菜繁育基地、产地蔬菜预冷设施、大城市冷藏中心、蔬菜批发市场、铁路交通运输和银行金融信贷实施一系列的建设和优化，其中涉及不同行业的各个部门，对于资源和利益分配的难度巨大。

2.目标群体所需调试度越大的问题，难度越大。另一方面，政策执行的目标群体也在一定程度上影响着公共政策的执行。实际上，政策目标所辐射的范围越广，面对的目标群体越多，执行难度越大。人们在长久的社会生产生活中养成了一系列的约定习惯，在政策执行过程中需要相应的调整。［4］在调整的过程中，由于人们的惰性和对于自身的利益考量容易产生对政策的抵抗从而造成执行障碍。“稳定菜价”的政策涉及蔬菜种植户，配送中心，物流等各行业的目标群体，执行难度大。

（二）执行机构

史密斯认为，执行机关的结构和工作人员，主管领导的方式和技巧，执行的能力和信心等在很大程度上也会影响政策执行，形成障碍。任何一项公共政策方案在制定出来以后，最终要靠政策执行主体去实施，所以执行主体的态度和能力影响公共政策的有效执行。

1.执行主体的利益追求。法国行政学家夏尔·德巴什认为，对行政机构来说，“如果决策与他们期望的东西不相符或者在他看来是难以实施时，他将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。”公共政策的最终执行者都是人，而人是不可避免的有着自身利益追求和行为价值倾向的。因而在执行主体在执行公共政策时必然进行成本－收益预期，要保持绝对价值中立是不可能的。因此地方政府的自利主义和行政执行人员对本身价值的追求会产生对政策的替代执行、象征性执行、选择性执行、附加执行和机械执行。在现阶段，由于我国地方政府官员考核仍是以地方经济发展指标为主要考核对象，因此我国很多地方政府在制定地方性发展策略时仍然以经济建设为中心，“菜价稳定”政策要求扩大大城市郊区的蔬菜种植面积，实际上很多大城市在考虑周边郊区发展时会优先考虑发展房地产或引入投资等能在短期内带来经济收入的项目，因此会导致相关政策实施过程中的障碍。

2.执行人员的整体素质。政策执行人员是政策执行中最活跃的因素，执行人员的素质高低、执行人员对于工作的认识度和责任感对政策目标能否顺利实现有至关重要的影响。在现实行行政中，部分地区存在执行人员方式单一，手段粗暴，执行人员不考虑被执行对象的认识水平，心理承受能力等实际情况，以势压人。造成目标团体的逆反心理。在“菜价稳定”政策实施过程中，许多地方执行人员不顾农民的认识水平，忽视思想教育手段的运动，强制推广优种蔬菜，导致目标群体在思想上和行为上都难以接受，造成政策实施障碍。

（三）目标群体

史密斯认为，目标群体的组织和制度化程度，接受领导的情形等等都会在一定程度上影响政策的有效执行。

1.政策对象对公共政策的认同度。政策对象是指政策所要规范和约束的客体，也是政策作用的目标团体。政策对象是根据自身利益对公共政策进行选择的，如果政策对象对政策内容有较高的认同感，就会主动接受政策规范，按照政策原则和要求行事。如果对公共政策的某些规范要求有所抵制，则政策目标执行难度大，目标难以实现。在“促进蔬菜生产和保持菜价稳定”的政策实施过程中，目标群体表现出被动，呈现一种冷漠状态。一方面是因为，目标群体分布面积广，人数众多，中央政府不可能搜集到每一位农民的意愿。因此，在讨论和制定相关政策时，真正的受众者和主角却不在场、不了解、不关心。［5］他们的命运在很大程度上取决于相关政治人物怎样看待，决定采取什么样的措施援助。因此在政策执行过程中，产生了较低的政策认同度，导致政策执行障碍。

2.政策对象的普遍素质。在政策执行过程中，政策对象的普遍素质对政策的有效执行也很重要。当前，我国农民的素质普遍还有待提高，在政策实施过程中，他们很少能发挥积极主动的作用。一方面表现为他们无法辨别哪些政策是对自己有利的，是可以带来经济回报的，只能机械的执行政策。另一方面，当他们遭遇政策执行中执行主体的违法执行，强制执行时不能有效的诉诸法律，只能采取消极抵抗的对策，导致政策执行失效。在“菜价稳定”政策执行中，一部分蔬菜种植户没有仔细了解该项政策，认为“菜价稳定”政策是政府要求农民进一步下调蔬菜价格、满足城市消费者的措施，对政策执行产生了巨大的阻碍作用。

（四）政策环境

史密斯认为最后一个关键性的因素是政策环境，包括先前的政策经验、文化、社会经济与环境的不同也会影响政策执行的效果。具体表现在：政治环境，政策环境执行所处的政治环境越民主，社会公众对公共政策制定的参与度越高，对政策执行的认可度就越高，越利于政策执行。二是经济环境，政策执行所面临的经济环境越发达，投入的人力、物力和财力越充足，执行的物质保证越强，政策越容易执行。三是文化环境，主要表现在政策执行人员和目标群体的文化素质和传统文化观念和政策的相互影响与制约。在执行“菜价稳定”策略过程中，我国面临一个政治环境相对民主，但民主化程度不高，社会公众对政策制定的参与度相对较低，经济环境相对发达但对农业投入相对较少，相关传统文化观念对政策执行造成阻碍的政策环境，例如相当部分地区在执行“菜价稳定”政策时并没有邀请利益相关的蔬菜种植户、配送中心人员、银行工作人员展开相应的听证会和宣传交流活动；另一部分地区财政的短缺导致大型的冷冻储藏室和专门的配送渠道的建设无法立即完成，这些政策环境方面的因素都会对政策执行造成一定的难度。

三、政策执行障碍消解策略

政策执行中的障碍不仅会导致政策资源的浪费，也可能导致政策在执行中出现扭曲致使原有的政策问题得不到解决，又引发新的政策问题，降低中央政府的威性和政策的整合力。为了保证公共政策的有效执行，最终促进政策目标的实现和政策问题的解决，必须消除执行障碍。本文针对史密斯过程模型中四个关键性影响政策执行的因素提出相关解决策略。

（一）加强政策制定的科学化程度，减少执行难度

在政策制定的过程中，要符合社会的发展规律，尽量根据不同地区的具体情况制定相关政策，将具体政策落实到相关部门和人员，减少政策的覆盖范围，制定有利于执行人员执行，利益分配均衡的政策，同时要深入目标对象进行研究，有利于制定获得目标群体认同的政策。避免由于政策本身的缺陷导致目标执行失效。

（二）提高公共政策执行主体的政策执行水平和执行能力

提高政策执行主体的政策知识水平和政策执行能力是确保政策顺利执行的首要因素。政策执行主体应该通过学习，熟悉政策执行的活动规则，提高准确理解和把握政策规则的能力，为有效的政策执行奠定基础。另外，政府可以引进市场竞争机制，采取签订承包或委托合同由非政府部门的组织和其他社会组织来承担。降低行政成本，提高行政效率，减小行政执行阻力。

（三）建立健全政策执行的责任追究制度

在提高执行主体的执政水平和执行能力的同时，要建立健全公共政策执行的责任追究和风险监控机制，对政策情况及时的跟踪评估，强化监督控制，严格执行政策执行考核评估制度，建立科学可行的政策执行考核评估的指标体系，对政策主体的执行活动和效果进行严格考评并根据考评结果，对执行人员进行必要的奖惩或岗位与职务的调整。［6］

（四）提高公共政策执行对象的政策认同感

为了公共政策目标的实现，应该把执行对象群体行为所需要的调适度降到最小，首先要做到政策的公开化，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要听取意见。公共政策必须为政策执行对象所了解和认同。另外，要加强政策的宣传，使政策执行对象群体更认真体会和理解政策目标的内容，为政策的有效执行奠定坚实的思想基础。最后，要提高公共政策执行对象的整体素质，增强他们的发言权，话语权，鼓励目标群体发表自己的观点，意见和建议，制定符合目标群体切实发展要求的政策。

（五）创造良好的公共政策执行环境

在公共政策的实际执行中，应该因地制宜，深入各种环境进行可行性分析，并根据执行反馈和实际情况不断追踪。同时对执行决策不断调整，最终取得一个圆满的结果。对于“菜价稳定”政策的实施，首先要不断完善公共政策的公民参与体制，实现决策的民主化。例如可以采取听证会的措施，听证制度是扩大决策参与、增加决策透明度和公开性的一个重要途径，其目的是为了实现决策的科学化和民主化，把决策变成集思广益有科学根据和制度保证的过程。目前，我国听证制度还存在着制度不完善，透明度不高以及听证效能太低等问题。一方面，应扩大我国举行公民听证会的政策问题的范围，让听证成为一个非常普遍的事情。另一方面，逐步完善听证会公民代表的选拔制度，完善听证程序制度和会后反馈制度。当然，听证作为一项全新的决策制度，在我国应该有一个逐步推广的过程，并且应根据各地区各部门的具体情况，恰当地确定实施听证的决策领域，正确地选择政策策听证的运作方式。其次要不断深化相关物质投入，提高政策执行的物质保证。最后考虑一定时期占社会主导地位的价值观会对公共政策的执行起到推动或阻碍作用，因此要注意制定与价值观相符的公共政策。

[1]商乐.“菜贱伤农”与“菜贵伤民”的两难悖论分析.国家统计局科研所.http://www.stats.gov.cn/was40.

[2]刘圣中主编.公共政策学［M］.（第一版）.武汉：武汉大学大学出版社，2008.230～265.

[3]陶学荣主编.公共政策学［M］.（第二版）.大连：东北财经大学出版社，2009.215～225.

[4]吴元其，周业柱，储亚萍等主编.公共政策新论［M］.（第一版）.合肥：安徽大学出版社，2009.140～161.

[5]程亿.“三农”政策执行中的障碍与对策[J].重庆邮电学院学报，2006，3（1）.

[6]钱再见主编.现代公共政策学［M］.（第一版）.南京：南京师范大学出版社，2007.340～411.