试论区域海洋船舶污染防治法律制度

李建勋

(黄冈师范学院政法学院，湖北黄冈438000)

发展海洋经济成为全球各沿海国家的重要国家战略。中共十八大将“发展海洋经济”、“建设海洋强国”作为我国未来的国家战略。但依然严峻的海洋污染问题已经成为各国海洋经济发展的阻碍。尤其是区域海洋船舶污染成为破坏海洋生态环境的主要危害，其对沿岸与海洋生物资源的生存产生了巨大威胁。梳理、分析与完善区域海洋船舶污染防治法律制度对于包括中国在内的区域海洋沿岸国保护海洋环境、发展海洋经济具有重要的战略意义。

一、问题研究的缘起

自1967年“托里· 坎轮”号油污污染海洋事件震惊世界以来，海上船舶石油泄漏事故成为人们关注的重点。随着石油泄漏事故的频发，国际社会要求通过法律手段规制海上船舶行为的呼声日益高涨，主要根源在于海上船舶石油污染事故已经危及到整个人类的生存与发展。这种危害主要通过造成直接的经济损失和破坏海洋生态系统平衡体现出来，自1967年—1996年，世界上万吨级以上的溢油事故就发生54起。其中1989年在美国发生的一起事故，造成的损失高达80亿美元。海上石油污染损害可能给海洋生物资源及其生境带来毁灭性的灾难。它可以使海洋生物丧失正常的繁殖能力、使海洋生物数量锐减、甚至导致海洋生物灭绝的危险;也可以使遭受损害的海洋生态系统很难恢复;还可以通过人类食用海洋生物而危害人的健康状况，它也可以阻滞造成沿海旅游业的发展等等。

为此，国际社会自20世纪20年代伊始就开始防治海上船舶石油污染的努力，到20世纪80年代左右基本形成了一套较为全面的防治法规体系，其中包括国际海事组织(IMO)通过的一系列公约。这套法规体系既包括全球性法律规范，也涵盖一系列区域性法律机制手段。

二、防治区域海洋船舶污染的全球性法律规范

众所周知，海洋污染问题是全球性问题，所以，采取全球性法律手段遏制海洋污染成为国际社会的首要选择。早在20世纪50年代中期，国际社会就开始尝试通过公约规制各国的海上船舶行为。这些尝试主要包括:

第一，国际社会于1954年通过了《防治海洋油污国际公约》。该公约是国际社会首次尝试以保护海洋环境为目的的海洋国际公约，其是国际社会采取全球性法律手段保护海洋生态环境保护的肇始;第二，国际社会于1969年通过了《干预公海油污事件国际公约》。该公约是旨在规定，为了防治海洋污染，沿海国可以在公海他国船舶采取干预措施的国际协定;第三，国际社会于1973年通过了《防治船舶造成污染国际公约》。其主要适用于除军舰及政府公务船舶以外的所有船舶石油污染。该公约及其议定书是迄今为止船舶污染防治方面最全面、管理最严格的全球性公约;第四，国际社会于1982年通过的《联合国海洋法公约》。公约第211条就“船舶污染”作了规定。该公约在一定程度上是对以前防治海上船舶石油污染法律文件相关内容的一个综合;第五，国际社会于1990年通过了《国际油污防备、反应与合作公约》。该公约为应对海上船舶石油污染事件建立一个全球性的合作机制;第六，国际社会于2008年9月17日通过了《防治船舶有害防污系统国际公约》(AFS Convention)。该公约对海上船舶的制造所用材料进行了非常重要的规定，其重在评估各国海上船舶防污系统的安全性。

除了上述六大公约以外，国际社会为了保障人身财产安全、补偿海上船舶污染石油污染所受损失，于1969年、1971年相继通过了《油污损害民事责任国际公约》与《建立赔偿油污损害基金国际公约》。此两公约及其相关议定书为油污损害的赔偿作了详尽规定。

三、防治海洋船舶污染的区域性法律机制

虽然海洋污染具有全球性特征，但鉴于近海或沿海地带具有独特的地理条件、人口因素、经济发展条件等，海洋污染同时具有显著的区域性特点，即靠近海岸带的沿海地带成为全球海洋污染最为严重的区域。自20世纪70年代伊始，国际社会通过采取“区域海洋规划”制订了一系列区域海洋公约和议定书对全球18个区域海进行污染规制，形成了一套较为全面的区域性法律框架。

首先，防治海洋船舶石油污染成为全球18个区域海中12个区域海洋公约的主要内容之一。这些区域海洋公约包括:1974年通过、1980年生效、1992年修改的波罗的海《赫尔辛基公约》(The Helsinki Convention);1976年通过、1978年生效、1995年修改的地中海《巴塞罗那公约》(Barcelona Convention);1981年通过、1984年生效的中西非区域海的《阿比让公约》(Abidjan Convention);1981年通过、1986年生效的东南太平洋区域《利马公约》(Lima Convention);1986年通过的南太平洋区域海《努美阿公约》(Noumea Convention);1985年通过、1996年生效的东非区域海《内罗毕公约》(Nairobi Convention);1982年通过、1985年生效的红海和亚丁湾区域海《吉达公约》(Jeddah Convention);1983年通过的泛加勒比海区域海《卡塔赫纳公约》(Cartagena Convention);1992年通过、1994年生效的黑海区域海《布加勒斯特公约》(Bucharest Convention);1992年通过、1998年生效的东北大西洋区域海《奥斯帕公约》(OSPAR公约);1980年通过、1982年生效的南极区域海《南极海洋生物资源养护公约》;2002年通过的东北太平洋区域海《安提瓜公约》(Antigua Convention)等等。

其次，除了上述区域海洋公约以外，很多区域海洋沿岸国家也通过了一系列议定书对海上船舶石油污染等进行规范。这些议定书主要包括:1976年通过、1978年生效、1995年修改的地中海《防止船舶及航空器倾废污染地中海议定书》;1976年通过、1978年生效、2002年修改的地中海《防治石油与其他有害物质污染地中海紧急事件议定书》;1982年通过、1986年生效、1995年修改的《地中海特别保护区议定书》;1978年通过的《科威特区域海防止石油与其他有害物质污染议定书》;1989年通过的《科威特区域海利海洋污染议定书》与1998年通过的《控制有害废弃物越境转移及处置的议定书》;1981年通过、1984年生效的《中西非区域海污染紧急事件议定书》;1981年通过《东南太平洋防止碳化氢和其他有害物质污染紧急事件议定书》;1989年通过、1994年生效的《保育及管理东南太平洋海洋与海岸带保护区议定书》;1986年通过的《南太平洋区域海防治倾废污染议定书》与《南太平洋区域海污染合作议定书》;1985年通过的《东非区域海防治海洋污染议定书》;1982年通过的《红海与亚丁湾防治石油与其他有害物质污染议定书》;1983年通过的《关于防治加勒比海油类泄漏合作议定书》;1992年通过的《防治石油与其他有害物质污染黑海海洋环境议定书》、《黑海倾废防治议定书》;1991年通过的《＜南极条约＞环境保护议定书》等等。

上述区域海洋公约和议定书构成防治全球区域海洋船舶污染的法律框架，它们具有法律约束力，对成员国政府及公民具有较大的控制力。总之，区域性法律框架与前文论及的全球性法律机制在较大程度上防止了海上船舶石油污染。

四、区域海洋船舶污染防治法律制度存在的局限性分析

虽然现有的区域海洋船舶污染防治制度具备法律机制应有的一些效力，但其依然存在下述方面的局限性:

首先，硬法机制的欠缺阻碍了最大限度防控区域海洋船舶污染。虽然如上文所述，全球18个区域海洋已经制定和通过了12个具有法律约束力的海洋公约和近20个议定书，但不可否认，依然还有东亚海、西北太平洋、南亚区域海与北极区域海等四个区域海根本不存在能够约束成员国的法律手段，这些区域海沿岸国家只能凭借所谓的“道义”履行其国际法上的保护海洋生态环境的义务。因此，在联合国环境规划署的倡导下，国际社会帮助和指导这些区域海的成员国制定具有法律约束力的规范机制显得尤为必要。

其次，软法手段与硬法机制难以形成合力客观上阻碍了国际社会防控区域海洋船舶污染的努力。目前依然有东亚海等四个区域海洋没有签署硬法文件，只是凭借仅具象征意义的宣言、会议决议等软法手段维系成员国的交往，海洋生态环境保护与海洋污染防治的实际效果难以令人满意。即使在科威特区域海、红海与亚丁湾区域海、南太平洋区域海等签署了硬法文件的区域海，成员国在防治海上船舶污染方面所取得的成绩也不明显。这些公约成员国往往被更为重要的国民经济发展等“更为重要”的问题所羁绊。只有在经济发展基础较好的东北大西洋区域海与地中海等区域海，成员国在防控区域海洋船舶污染方面的努力得到了较为丰厚的回报。因此，在发展本国经济的同时，如何与周边国家一道共同防治海洋污染、发展海洋经济、建设海洋强国，成为包括中国在内的沿岸国家的重要战略。

最后，区域性法律机制没有与全球性法律机制更好地融合成为阻碍区域海洋船舶污染防治的另一重要因素。虽然自20世纪20年代开始，国际社会就开始考虑海洋资源开发利用与海洋环境保护问题，并且签署了包括《国际海洋法公约》在内的一系列全球性法律制度，甚至自1974年以来联合国环境规划署也为解决海洋船舶污染等海洋污染防治作了很多努力，但目前海源污染防治形势依然严峻。根源在于，欠缺真正有效的制度手段，或者说现有的全球性法律机制与区域性法律机制没有发挥其应有的左右，这两种法律机制尚未形成合力。原因在于:其一，原来的海洋污染防治机制主要由西方发达国家启动和制定，其很少虑及发展中国家的经济社会发展实际，所以，这些法律机制难以得到多数发展中国家的维护和遵循。其二，许多沿岸国家在自觉联合进行海上环境保护合作时，自然受到美国等国家别有用心的干预和影响，导致沿岸国家的合作止步难行。其三，东西方两大阵营的较量依然是全方位的较量，它深入到国家交往的各方面。上述原因在不同程度上影响了防治海洋污染的全球性与区域性合作。解决上述问题的关键还在于合作国家之间能够实现经济上的发展与政治上的真正平等。

海洋船舶污染形势非常严峻，防治海洋船舶污染成为各沿海国家发展海洋经济的重要课题。鉴于现有区域海洋船舶污染防治法律机制存在的局限性，本人认为，可以通过采取下列举措予以应对:其一，逐步完善区域海洋船舶污染防治的硬法机制。但硬法机制的健全不是一些国际法律文件的简单叠加，其需要国际社会在加深互信的基础上顾及各方利益的需求以形成真正有效的行为规范。其二，逐步融合防治区域海洋船舶污染的软法机制与硬法机制。软法机制的灵活性与硬法机制的约束力和权威性之有机融合，其有利于构建强有力的海洋船舶污染防治国际法律机制，对有效遏制区域海洋船舶污染形势具有重要作用。其三，强化区域合作法律机制与全球性合作法律机制的沟通与融合。鉴于海洋船舶污染具有区域性的特点，各区域海洋国家之间共同形成具有或不具有法律约束力的合作机制，其能更有效防治区域海洋船舶污染。但区域国家之间的努力需要在全球合作框架下开展和强化才能取得更加实际的效果，国际实践已经证明。因此，各国应该在强化全球性合作法律机制与区域性合作法律机制之间的融合方面尽努力。

［1］司玉琢.国际海事立法趋势及对策研究［M］.北京:法律出版社，2002:220.

［2］李建勋.马克思主义环境保护思想的发展:区域海洋环境保护法研究［M］.长春:吉林人民出版社，2009:166.

［3］司玉琢.国际海事立法趋势及对策研究［M］.北京:法律出版社，2002:220.

［4］李建勋.马克思主义环境保护思想的发展:区域海洋环境保护法研究［M］.长春:吉林人民出版社，2009:168.

［5］Report of the Secretary-General on oceans and the law of the sea，Sixty-third session［M］.A-genda item 73 of the preliminary list，A/63/50.