刍议三公消费

伍 弢 罗业委

（广西师范学院经济管理学院，广西 南宁 530001）

“三公消费”又称“三公经费”、“三公支出”，指政府部门人员在因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费。

一、我国“三公消费”的现状

（一）数额巨大

我国至今为止并没有官方公布过“三公消费”的具体数字，我们只能从一些零散或部分的数字来推算出一个大概的数字，希望能从中得窥一二：1999 年国家财政支出中干部公费出国考察的费用超过了3000 亿元，跨过2000 年；进入新世纪这后，出国考察之风更是愈演愈烈，公费出国人数及费用都大幅度增加；到了2005 年，“三公支出”中的光是公款吃喝的数字就已经达到了惊人的6000 亿元之多，而据竹立家教授所搜集的官方数据计算表明，我国在2004 年的时候公车保有量也超过了400 万辆，每年在这上面的花费约为4100 亿元。2006 年中央党校的《学习时报》报导，我国官员一年公款吃喝达2000 亿元、公车消费达4000 亿元、公费出国耗费3000 亿元，这几项公款消费加在一起将近9000 亿。如果按2006 年财政收入39000 亿元计算，全国的公款消费将近财政收入的25%。

（二）监管缺失

国家没有出台过明确的规定“三公消费”的具体范围和内容，也不在财政预算之内，这为各地各部门的支出提供了便利，因为谁也不知道花了多少钱，钱花到哪去了，公众不知道，恐怕相关部门自己也不清楚，也没有相关的管理规定，这谈何监管？1994年，中共中央办公厅和国务院办公厅就联合颁发了《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，也早成了一纸公文。自1994 年公车改革以来，公车数量不断增加，花费日增，时至今日，就连一个贫困县的公车数量都能上百，这说明17 年公车改革成效甚微。

（三）影响广泛

1.影响5000 万公务人员和14 亿公众。“三公消费”的支出与否，支出的多少影响涉及5000 多万的公务、党政、事业单位人员的切身利益，这也是为什么公车改革难以为继，公款吃喝屡禁不止，公费出国越来越多的重要原因，没人愿意放弃既得利益，公务员也是人，公共部门也是“经济人”。但是“三公消费”影响到的不仅仅是5000 万公务人员，它还影响到了全国14 亿人民。政府收入从何而来？税收。税收从何而来？人民。近些年我国的财政收入每年都以两位数的比率增加，远远超过了国家经济和居民收入的增长速度，加重了人民的负担。此外，每年的财政支出就那么多，“三公消费”增加了，其他医疗、教育、社会保障等支出就会减少，这些支出又与14 亿公众的日常生活息息相关。

2.影响政府的形象和公信力。受到影响的还有政府的形象与公信力。2010 年国家财政决算中教育支出2547 亿元，医疗卫生支出1485 亿元，住房保障支出1125 亿元。教育、医疗与住房是我国居民的最重要的三项支出，占了居民支出的绝大部分，而教育、医疗与住房改革却深受民众诟病。当人们得知国家在教育、医疗与住房方面的支出甚至还不到“三公消费”二分之一时，可想而知他们心里是什么心情，对政府又是一种什么样的心情。有钱吃喝玩乐却没钱给人民读书看病使得政府的权威与公信力受到了挑战，政府说没钱也就成了一句讽刺，政府的行为也就很难以让民众信任。从近年来频频发生的群体性事件，网民对一些政府部门的行为、发言的习惯性怀疑，总认为其中有猫腻就可以看出政府的公信力正在被消弱。一些部门、官员的贪污、腐败、“萝卜招聘”、“雷人雷语”等事件、行为更是加重了这一趋势。

二、我国“三公消费”存在的问题

（一）无法可依，管理混乱

在我国到目前为止没有一部法律对“三公消费”的预算、审查、听证、审计、评估、使用、监督、问责和处罚做出规定。因此三公支出的多少就成了自己说了算，想花多少就花多少，在对自己有利的情况下，本级人大自然是睁只眼闭只眼地通过了政府预算。无法可依使得“三公消费”的数额越来越大，政府及工作人员也把“三公消费”当做了福利之一 ，成为了刚性消费，积重难返。从一个小城市的副市长在短短的几年内就“因公”去过了60 多个国家，就不难理解为什么公车改革会失败、公款消费会愈演愈烈、出国热会持续升温，三公经费屡攀新高。

（二）预算体制存在缺陷，统计口径不统一

《预算法》中没有对“三公消费”预算做出具体规定，比如公务接待费的范围、内容，规格标准等，也没有公务用车的购买标准，运行维护标准，使用范围、规格、限制，出国考察的范围，费用标准，效果考核。从国家财政部目前公布的财政预算文件当中可以发现，现行的财政预算分类科目中没有“三公支出”等相关科目，“三公支出”的费用都是隐藏在“其他行政经费支出”这一宽泛科目当中，不为人所知。因此“三公”经费有转移到其他项目的可能，公务接待费用的空间和灵活性比较大，在实际情况中，很可能会被转移到“会议费”等其他项里。这也是为什么这次中央各部门公布的数据相差这么大的原因之一。

（三）监督体系不完善

按《预算法》规定，预算经本级人民代表大会批准，在实际运行过程中，由于技术、能力以及利益等原因，人大代表很难对政府预算做出合理判断，监督也流于形式。由于缺乏相关法律规定，政府以涉及国家机密为由一直拒绝公布预算数据与内容，公众和媒体监督无从谈起。“三公消费”之所以成为顽疾，几近失控，其中一个重要原因是不透明。不透明则便于暗箱操作，无法监督，助长有恃无恐。此次中央各部门的“三公消费”公开也只是国务院的要求，并没有出台法规，也没有通过党内系统的贯彻，更没有上升到法律，约束力有限，能不能长久执行下去还有待观察。

（四）数据保密或数据公布过于简略

在2007 年以前财政预决算的数据是作为国家机密不对外公布的，之后情况渐有好转，但所公布数据多为总数，缺乏具体说明，对大多数人来说只是雾里看花，不利于推进预算进步与公众监督。正因为不知情，各种猜测甚至谣言纷至沓来，严重影响了党和政府的形象。就此次的中央部门公开“三公”经费来说，社会上有叫好声，也有质疑声。而且公布的预算数据不要说普通百姓看不明白，就连专业人士都是雾里看花，不知所云。达不到公开的目的和公众监督的效果。

（五）绩效考核与评判标准的缺失

从一个政府部门履行职能和正常运转的角度来看，一定的“三公”支出是合理的，也是必要的。为了更好的履行政府职能，一定的“三公消费”是必须的也是可以理解的，这也是国家行政管理费用的一个重要组成部分之一。关键并不在于该不该花，而在于花多少？怎么花？花了之后的效果，花得值不值？但是在我国目前的“三公”支出的花费中，如此巨额的支出很难让人相信都是政府部门履行职能所必需的，从国外的研究中也可以发现并非如此。事实上很多的“三公”支出与政府履行职能并无太大关系，而是用在了政府部门内部的“享受性”消费之中，成为了各级公务人员的福利。这个需要一个具体的法律来对其作出规范与约束，以提高行政管理的效率。评价‘三公’高低的标准是绩效，关键是用尽可能少的钱把该办的事办好”。

三、规范“三公消费”的对策性建议

“三公”消费近些年来成为社会的关注焦点有着多方面的原因，一是这类支出在国家财政支出结构中，既不是公共产品、公共服务支出，也有别于维持政府部门正常运转的日常支出，而是更多地与公务人员的个人利益相关；二是近年来我国的贫富差距、地区差距还在不断扩大，民众的心理公平感和承受能力都受到了影响，而“三公”消费就成了发泄不满的一个目标之一。故我们需要对“三公”经费进行规范，使政府能够更加合理、高效、廉洁的运转。

（一）完善法律、法规

规范“三公消费”修改《预算法》就成了当务之急，1994 年出台的《预算法》已经难以适应新时期的各种新情况与新问题。规范、治理“三公消费”也需要一部法律来做保障，这是以法治国的需要。把“三公消费”纳入《预算法》的管理范畴，明确“三公经费”的使用数额、评估、审计、范围、规格、核查、责任及违纪的处罚。有明确的法律法规才能依法办事，减少政府行政运转过程中的黑箱操作与无规范、低效率运作，达到减少浪费提高效率的目的。同时，要改进目前我国财政预算分类设计，专设“三公”经费这一科目，使其“无处藏身”，堵住制度缺陷。

（二）改进预算体制

“三公”消费在国家的三令五申中反而不断增加，成为一个举国关注的话题，“三公”支出信息公开的过程中出现的问题一直未能解决，除了各部门、公务人员出于自身利益不想主动改进之外，归根结底还在于目前的预算制度不够完善。所以，想要抑制、压缩，甚至解决“三公”消费问题，需要建立健全预算制度及相关法律法规，预算公开必须有法可依。在确保预算公开这一基本原则得到切实执行的基础上，还要对预算公开的内容、程序做出详细的规定，建立一套完整的预算报告、审查、听证、评估、问责和处罚制度。

（三）公开详细数据，接受公众监督

阳光是最好的消毒剂。要将群众意见强烈的“三公”高消费真正降下来，最有效的办法就是将所有公务消费一并列入地方财政预算，并将预算和消费支出逐项支出逐项公开透明，自觉接受公众监督。但“三公”支出的信息公开如果只是公布一个总体数据，难免让人雾里看花，监督也就无从谈起。如果我们国家的政府部门也能达到美国的预算公开化程度，将每一次公务接待的人员、地点、消费项目、支出；每一辆公车的出行、维修甚至加油费用；每次出国考察的时间、人员、目的地、内容、消费等都详细地在网上公布出来，供民众监督，那么控制、减少“三公”支出将指日可待。

(四)实行绩效考核，建立评判标准

“三公”费用的支出不能有出不“进”，要有成本效益意识，对“三公”费用的使用进行绩效考核，要出成果、出效率，钱不能白花，要让老百姓明白为什么要花这个钱，是怎么花出去的，办了什么事，又取得了什么社会效益，只有这样才能得到公众的理解和支持。同时要对各部委、各级政府、各级部门，各个级别的工作人员的年“三公”经费做出规定，具体到每个部委，每个地方，每个单位，每个人。当然在这个过程中要考考虑到不同地区、不同部门、不同岗位之间的差别。例如，某省某市某部门（岗位）一年有多少公务接待费、公车使用经费、出国考察费，同时要把经费的使用情况进行详细记录，在每年的政府决算中进行公布，发布到网上供公众核查和监督。

[1]帅恒.“三公”经费公开应当规范化、科学化[J].公民导刊，2011(06):55.

[2]林力.如何治理“三公”消费[J].管理观察，2009(06):58-59.

[3]都市快报.50 部门今年三公经费预算超去年 规模无判断标准[EB/OL]. http://hzdaily.hangzhou.com.cn/dskb/html/2011-08/07/content_1114088.htm，2011-08-07