产业化进程中土地开发整理项目管理研究

张贵军，唐文秀

（烟台市国土资源局牟平分局，山东 烟台264100）

一、绪 论

地是民生之本、发展之基、也是宏观调控的重要手段。现阶段，随着经济的发展和城市化进程的加快，大量耕地由于建设占用、生态退耕、灾害损毁以及农业内部结构调整致使耕地总量快速减少。同时大片圈占良田搞开发区建设、房地产开发及建“大广场”面子工程等土地粗放利用工程屡见不鲜。而现有耕地空间分布不均、生产条件差、生态环境恶化等诸多问题限制我国经济的快速健康发展，阻碍人们生活水平的提高，一定程度上对我国的粮食安全构成威胁。在2007年全国十届人大五次会议《政府工作报告》上，温家宝总理郑重承诺，一定要确保全国18亿亩耕地的“红线”不能突破，这是一个事关13亿人吃饭的大问题。土地是人类生存和经济社会发展的重要基础，是事关全局的战略资源。保持18亿亩耕地，绝不是权宜之计，而是一项长期而艰巨的任务。

1.1 研究背景

20世纪90年代初，我国经济迅速发展，土地的开发利用也大范围开展，占用了大量耕地，造成了我国人均耕地面积减少，面对这种人地关系的矛盾，我国在耕地保护上不断地加大了保护力度和完善法律法规，1999年l月l日起我国实行新的《土地管理法》，之后又颁布了《基本农田保护条例》，把土地用途管制和耕地保护作为首要的中心目标，但是，土地的合理利用和耕地的有效保护并未达到理想的效果。所以，政府需要用严格的手段来保护耕地，在新增建设用地占用耕地的过程中，要求通过土地整理、复垦和开发等有效手段来补充被占用耕地面积，做到占一补一，占补平衡。土地开发整理项目是保证我国耕地总量动态平衡的一个重要因素，是促进土地合理而有效利用，调整土地利用结构和土地关系的重要手段。土地整理分为农村土地整理和城市土地整理。我国现在开展的土地整理工作大多属于农村土地整理，以增加耕地面积、提高耕地利用率和产出率为根本目的的农用地整理。土地整理不仅是土地管理的重要内容，也是土地利用规划的重要组成部分和重要手段。在我国经济迅速发展的条件下，土地整理项目管理运作模式与产业化的发展矛盾突出，土地整理项目管理专业化、市场化、社会化程度低，为了大力推进土地整理开发项目的持续发展，土地开发整理项目管理模式要规范化运作，与产业化发展相适应。

目前，我国土地整理多为政府部门或其各级下属机构，如土地整理中心，造地公司，地产公司等。目前的土地整理项目管理水平低下，资金占用量大，投资回收期长，政府部门用于土地开发整理的资金十分有限。因而政府必须拓宽融资渠道，培育多元的投资主体，充分利用社会闲散资金，按照“谁整理、谁投入、谁受益”的原则，建立健全土地整理分配机制，鼓励社会和个人参与土地整理，实现土地整理市场化运作。

1.2 国内外研究现状

我国土地开发整理项目有效的开展是在上世纪60年代，国外土地开发整理起步比较早，由于各国国情以及土地的所有制政策不同，各国对土地的整理也有差异，本节主要综述了国内与国外土地整理的发展变化。

1.2.1 国外研究综述

土地整理项目最初于19世纪末发起于德国。后来许多国家或地区，如法国、瑞典、芬兰、日本、韩国、澳大利亚、土耳其等，相继采用和发展了各自的城市土地整理技术。土地整理在不同的国家或地区有不同的名称：德国、土耳其、日本和韩国为土地整理；印尼和中国台湾为土地整合；澳大利亚和尼泊尔为土地联营；加拿大为土地重置。在土地整理的性质方面，很多学者研究将其作为一种技术。

国外土地整理的内容

国外土地整理启动比较早，其土地整理的内容是多方面的。《受土地整理影响区域的土地景观分析》一文中对土地整理的工作内容作了较为详细的说明，即土地整理是指由伴随着灌溉设施的引进和农业土地配置等问题的解决而实施的一系列工程。这些工程包括：

（1）喷灌设施的引入，整理农田水利设施。

（2）适应现代机械运输的联系农田内外的道路系统的修建。

（3）恢复土地的农业用途以消除生产上的土地浪费（如沟渠、树篱灌从、洼头或篱边的未开垦耕地等）。

（4）规整田块，塑造规则的田块形状，归并当前非常细碎的农田以扩大单个农田的规模。

1.2.2 国内研究综述

我国开展现代意义的土地整理实践较晚，对土地整理概念的定义不同学者表述也不同。有学者将广义的土地整理定义为在一定的地域内，按土地利用总体规划和土地利用计划的要求，采用一定的措施和手段，调整土地利用关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发利用，提高土地资源的利用率和产出率，增加可利用土地的数量确保经济、社会、环境三大效益良性循环，包括土地开发和复垦，可指市地整理，也指农地整理。也有学者将广义的土地整理解释为根据社会经济发展的需要，采取一定的手段对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系进行重新规划与调整，以提高土地利用率，实现土地利用目标，并将土地整理分为农地整理和非农地整理，认为农地整理是在一定范围内，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等进行综合整治，调整土地关系、改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用土地面积，提高土地利用率和生产率。

我国土地整理的内容

我国目前的土地整理分为农地整理和市地整理。大致可分为以下几类：

（1）以上海为代表的、以实行“三个集中”为主要内容的土地整理。即通过迁村并点，逐步使农民住宅向中心村和小集镇集中；通过搬迁改造，使乡镇企业逐步向工业园中；通过归并零星地块，使农田逐步向规模经营集中。

（2）以江苏、浙江为代表的，结合农田基本建设，对田、水、路、林、村综合的土地整理。

（4）以安徽、河北、山东、湖北等地为代表的结合农民住宅建设，迁村并点、退林还耕，通过实施村镇规划增加耕地面积的村庄土地整理。

（5）以河北邢台等一批城市为代表的，通过采取控制城市外延的方法，挖掘城市大量土地潜力，解决城市建设用地，实施城市土地整理和以北海、昆山为代表盘整闲置土地的闲置土地整理。

（6）以徐州、淮北、唐山为代表的，通过对工矿生产建设形成的废弃土地进行复垦整治，增加农用地或建设用地，改善生态环境的矿区土地整理。

（7）以湖南、湖北、江西等受灾地区为主的，结合灾后重建，对水毁农田抢整并修水利，结合移民建镇，对移民后旧宅基地退宅还耕，进行的灾后土地整理。

二、土地整理产业化发展模式研究

在产业化的推动下，土地整理项目产业化是实现资源有效利用的最主要途径，企业将参与土地的开发整理，对土地开发整理项目在系统，资金上都有积极的作用，本研究着重从产业化出发，来论述企业参与土地整理的重要性与其所产生的重要作用。

2.1 土地整理产业化内涵

土地整理产业化是实现资源高效利用的有效途径，也是我国土地整理事业不断发展的必然结果。目前，土地整理产业化概念表述为：通过培植和发展各种形式的土地整理企业，接受政府、集体或者农户的委托进行土地开发整理，以出售新增耕地折抵的建设用地指标收取耕地开垦费、新增耕地租赁经营、发展高效农业等方式获取土地整理收益。对土地整理产业化本质概述为：通过对土地资源的综合整治和优化配置，实现土地整理企业化、市场化、社会化以及综合效益最大化，促进土地整理从前期规划设计、中期项目实施到后期开发建设的监督管理全过程的一体化，形成投入、产出的良性循环机制，提高土地资源的集约利用程度，充分挖掘土地资源的利用效益。

2.1.1 队伍专业化管理企业化

IOTA[9]是区块链技术在IoT中应用的一个主要代表，主要考虑了IoT数据体量的问题。IOTA技术的白皮书主要披露了一个纠缠（Tangle）账本。纠缠账本是一种基于有向无环图（DAG）的分布式账本底层技术，其基本安全假设为：攻击者生成交易的速度需要小于诚实网络节点生成交易速度的和。在这一假设下，为了鼓励诚实节点生成交易，不收交易费。考虑到IoT设备生成的数据体量较大，不收交易费也就成了该技术适用于IoT的一个主要原因。

土地整理是实现我国土地资源可持续利用的重要措施，也是保证我国粮食安全，实现国民经济可持续发展的重要手段。专业化是实行土地整理产业化的先决条件，为了确保我国土地整理项目质量达到土地整理的预期目标，必须由具有土地整理专业知识和专业技能人才的专门机构来组织实施。项目实施单位必须是经过国家认可的、有资质的专业机构，并且在项目实施过程中严格遵守土地整理规划标准和土地整理设计标准。土地整理管理实现企业化的主要内容是指在土地整理的实施过程中不仅仅讲求社会效益、生态环境效益，同时也要讲求经济效益，以土地整理区产生的效益来衡量土地整理的成果。土地整理过程中引入企业化管理、市场化竞争的新机制，采用土地整理项目招投标的方式择优选取土地整理专业化公司，由中标的专业造地公司负责土地整理的具体实施，政府职能部门负责不同整理阶段的目标、进度和标准监督管理，最后组织有关单位和专家进行统一检查验收。

2.1.2 资源配置市场化

被开发整理的土地资源配置要公开、公平、公正竞争，实现市场化运作，在社会主义市场经济体制下，市场化运作的手段，土地整理资金的筹措与运作和政府脱钩，可以激发土地整理企业的积极性，增强政府部门的宏观调控功能，吸引社会各方技术力量和资金参与土地整理。

第一，土地整理市场化的必然性

土地开发整理需要投资，而且投资的额度是比较大的。有了投资才会有利润，没有利润没有效益的投资在理论上是不存在的。因此，土地开发整理必须走向市场，不通过市场化进行阳光操作，投资者就会采取种种不正当手段取得土地开发整理工程。土地开发整理的投资只是造地专项资金进行土地开发整理，虽然可以进行封闭动作，但其能形成的开发整理进度和规模远远达不到土地需求形势的要求。因此，要加快土地开发整理，就得想方设法让社会上的各种资金参加土地开发整理。而吸收社会资金参加土地开发整理的最好办法，就是把土地开发整理工作推向市场。

第二，土地整理市场化环境

要把土地开发整理工作推向市场，就得做许多基础工作准备。首先是市场环境的培育。

要培育市场环境，就要制定出台相应的政策和准则。由于各地在自然条件、经济区位、人均耕地情况、农业结构、经济基础等方面都有较大的差异，因此政策或准则也是各有千秋。必须能解决下列问题：

（1）调动农户的积极性

（2）吸纳社会各种力量参与

（3）让社会力量做更多的事

三、土地开发整理项目管理研究

项目管理是在一定的约束条件下，为达到既定目标，综合运用各种知识、技能、方法与工具对项目所实施的计划、组织、指挥、协调和控制的活动。土地开发整理项目管理是一项系统而复杂的工作，本节主要从土地整理项目的立项，项目施工管理，项目后期管理几个方面进行土地开发整理项目的分析研究。

3.1 土地开发整理前期立项

土地整理开发是以土地资源为对象，使尚未利用和被破坏的土地资源变为可以利用的土地。是扩大再生产的建设活动，有明确的开发治理区域范围，有建设目标和内容，有项目管理机械和实施项目的责任者，项目开发的综合性强，风险性大，生产周期长，有些土地零星闲散，分布面广需要加强项目管理，必须有一定的程序，保证项目的合理性。

3.2 土地开发整理项目施工

项目管理的中心环节和项目成功关键是项目施工管理。要制定项目实施方案，确保机构、责任、制度和计划的落实。项目实施要实行公告、工程招投标、项目法人、工程监理等制度。项目实施应采取合同管理方式，工程施工实行监理制。必须要建立一套高效、灵活的监督检查机制，以保证项目的建设质量、建设工期，控制投资资金的数量和使用方向。同时，市区国土部门应当加强对项目实施的指导和监督检查，防患于未然，发现问题，及时解决保证工程进度和质量。

在土地整理项目的施工阶段管理，重点是实施阶段的进度、质量和成本的控制管理。

3.3 土地开发整理项目验收

土地开发整理项目验收是全面考核和检验项目建设工作是否符合规划设计要求和生产要求的重要内容，是项目业主、项目工程建设承包人向投资者汇报建设成果和交付固定资产的过程。

土地整理开发项目完成后，应由上级部门组织验收，如果验收合格，由国土部门负责勘测丈量，进行土地登记，确定权属，颁发土地使用证。

（1）验收依据：土地整理项目验收的主要依据是项目批复、签订的合同书及批准的实施方案。

（2）验收条件：可以验收的项目必须具备的条件是：项目实施单位按照项目合同书要求完成了土地复垦开发任务；工程建设项目达到了合同规定的技术、经济指标；文件资料齐全，符合归档要求。

（3）验收权限：土地整理开发项目实行分级验收。省级项目由省组织或授权市国土、财政部门组织验收，市区级项目由市区国土、财政部门组织验收。

（4）验收程序：省级项目完成后，由区向市提出验收申请。市接到申请后，对明确由省委托市验收的项目，由市组织正式验收。对省直接组织验收的项目，先由市组织初验合格后，向省提出验收申请，省接到验收申请后，会同有关部门进行正式验收。

（5）验收内容包括工程验收、财务验收、档案资料验收。

3.4 土地开发整理项目后期管理

土地开发整理项目后期管理主要内容包括整理后土地的权属调整问题以及土地开发整理项目资料的管理。

四、结 语

在产业化条件下，从土地开发整理项目体制改革出发，对土地开发整理项目立项、项目施工、项目验收、项目后期管理进行分析研究；其管理主要由企业实施，重点是后期存在的土地权属问题在土地开发整理项目中比较重要。

在此研究的基础上，本论文特提出以下建议：

（1）在土地开发整理项目确定后，政府可面向全社会公开实行项目招投标。由专家进行全方位综合评审，选出最佳者作为中标单位，依方案对项目区进行开发整理。

（2）在提高土地生产能力的同时，注重生态环境的建设和保护。对项目实施对环境造成的影响作出评价。保护生态的前提下保障取得土地整理。

（3）建立科学系统的项目监督管理体系，强化管理。

（4）健全土地整理的相关法律，制定鼓励土地开发整理向产业化发展的政策。随着土地整理工作的不断深入，加快土地整理全程产业化方面的政策调整，加强土地整理相关法规和技术规范建设，在立法、制度和规则方面加以完善，促进土地整理的法制化、规范化。

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