关于土地规划对社会环境影响的分析

乔 磊

(黑龙江省科学院自然与生态研究所湿地与生态保育国家地方联合工程实验室，哈尔滨150040)

由于土地具有多功能性、数量的有限性和位置的固定性等特征，一旦利用不合理，就会产生严重的环境问题，甚至危及人类的生存。研究表明，环境退化是土地利用的产物。要避免环境问题的产生，就必须合理地利用土地，而合理利用土地必须有科学合理的土地规划作指导，因此土地规划的有无或合理与否直接决定着环境问题的发生与否。

一、土地规划简介

我国的土地规划自1986年国家土地管理局成立以来开始步入正轨，发挥的作用越来越大。从规划任务上可分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划，从规划层次上一般可划分为国家、省、市、县、乡5级规划。各种规划的地位和作用是不同的，土地利用总体规划是土地规划的核心和龙头，对其他规划起指导和控制作用，在不同层次的规划中，上一级规划对下一级规划起控制作用。

科学合理的土地规划对社会经济发展具有十分重要的作用，它是统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展的重要手段。土地规划的目的是为了合理、高效和永续地利用土地资源，我国是一个人均土地资源相对贫乏的国家，目前又正处于经济社会和工业化的快速发展时期，人地矛盾和环境问题越来越突出。因此，土地规划已经开始受到政府和学术界的高度关注。但由于我国土地规划起步较晚，理论还不十分成熟以及规划在实施中存在不同程度的不到位等，加剧了我国的社会环境问题。

二、土地规划不合理产生的不利影响

1.使“三农”问题更突出

1986年之前，我国还没有真正意义的土地利用规划，国家土地管理局成立后，颁布了《中华人民共和国土地管理法》，并开始了我国的第一轮土地利用总体规划的编制，它在我国土地规划工作中有深远的意义。但从规划实施的状况看，前两轮规划都没有完全贯彻执行，也没有发挥出应有的作用。

“三农问题”是全面建设小康社会的最大难题，必须从源头上去解决。因此，新一轮土地利用总体规划的编制要以统筹城乡发展为指导思想，优化土地资源配置，合理组织土地利用，加强土地利用总体规划的实施和监督。

2.加剧了交通问题

交通问题的产生有许多方面的原因。从体制上看，在计划经济体制下，没有考虑市场的需求，决策者对交通重视不够，再加上交通管理的条块分割，难免会出现交通问题。从客观情况看，我国正处于快速工业化和城市化的进程中，资金和技术等方面的限制，使得交通滞后于经济发展。这些因素都可能导致交通拥挤等问题，但并不是交通问题出现的最终决定因素。城市交通问题之所以出现，很大程度上是因为认识不足，缺乏规划或者没有做出合理的规划和管理不善造成的。我国长期以来对规划重视不够，规划缺乏科学性和预见性，城市大多采取“摊大饼”式的发展，没有给道路留出足够的空间，使得我国的城市交通问题越来越突出。

3.使污染问题更严重

大气污染、水体污染、噪声污染、土壤污染等，是我国目前普遍存在的环境问题。我国的大气污染和水体污染的产生很大程度上是由于工业布局不合理造成的。我国的土地规划对环境影响考虑不够，没有进行规划的环境影响评价。2003年9月1日起实施的《中华人民共和国环境影响评价法》中明确规定应对规划的环境影响进行评价，从此规划的环境影响评价才有了法律依据。

规划环评是指对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法和制度。在《中华人民共和国环境影响评价法》实施之前，只对重大建设项目进行环境影响评价，对规划本身没有进行环境影响评价，结果只能是亡羊补牢，而无法估计各项项目环境影响的累积效应。规划环境评价如果从规划的编制时就介入，可从源头上保护环境，实现人和自然的和谐发展。

4.生态环境恶化加快

目前我国生态环境局部改善，但由于长期以来缺乏有效的规划，整体日趋恶化。我国是一个以农业为主的发展中国家，人口的过快增长，导致粮食的需求不断提高，人们为了生存而大面积毁林开荒、陡坡开垦、围湖造田、滩涂开垦，开发荒草地和湿地。林地、草地和湿地面积的减少降低了环境质量，陡坡开垦造成了严重的水土流失，围湖造田和滩涂开垦降低了湖泊的调蓄能力，容易诱发洪水灾害。农业生产对土地的不合理利用，不同程度地导致了土地沙化、污染和退化。

5.加剧了区域不平衡问题

区域发展的不平衡是我国目前面临的重大问题之一。全国范围内存在东部、中部和西部的不平衡，小范围内如省内也都存在不同程度的不平衡问题，某些地区这种差距还在不断拉大。产生这种不平衡的原因主要有两方面:一是自然原因，不同地区的自然条件本来就各不相同，存在着先天性差异;二是人为原因，由于发展战略、政策、规划等造成的。过去我国在经济基础薄弱、资金不足、技术落后等情况下采取优先发展条件好的地区的战略，是符合中国实际情况的。然而在区域发展差异突出的今天，我们必须采取措施来改变这种状况。比如土地利用总体规划，在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。它全面考虑土地资源的合理配置，对时间、空间和产业结构与土地的开发、利用、整治和保护进行统筹安排和合理布局。因此，土地规划在编制时应发挥协调区域发展的作用。

三、避免或缓解上述问题的措施

为有效地避免或缓解上述问题，就必须编制科学、合理的土地规划，土地规划除了遵循一般的原则外，应特别考虑以下几个方面。

1.保护具有独特特征的土地

在编制土地规划时，必须认真调查、记录和评价土地的独特特征。这些独特的特征包括地质、地理、生物、文化和历史特征，如有典型地质构造、地貌形态、珍稀动物栖息地、宗教遗址、战场、历史古迹等，要保护起来，而不是开发为其他用途。

2.保护开放空地

为农业生产的方便和扩大种植面积，常常进行土地平整、开发荒地，结果农村中的开放空地，如坑塘、小河、小丘、荒草地等逐渐消失。在城市，这种情况更加严重，原来的土地自然形态几乎完全被不透水的硬化地面所覆盖，除了路面外，处处是高楼大厦。这种景观容易使人产生视觉疲劳，许多关于人类行为的研究表明:人们在作选择时，将会选择能够提供自然风景或能看到远方的环境。因此，规划者在决策怎样利用土地时靠近和保护开放空间是重要的因素，在人口聚居区更应该规划和保护必要的开放空地。这些空地一方面为居民提供休闲、娱乐、散步的场所，也可以作为紧急情况的避难场所，还可改善环境、使景观更和谐。

3.确定城市增长边界

提高城市土地利用效率和避免扩张式发展的非常有效的措施就是为城市设立增长的边界，使城市在边界内发展，对边界外的土地开发进行严格限制。