“空心村”与农村社区治理对策

黄词捷

(四川省社会科学院，成都610072)

市场经济的日益活跃和户籍制度控制强度的减弱，广大农村劳动力在城镇化建设的浪潮中大量外流。“空心村”一词逐渐被人们所熟悉。研究从社会学角度，注重人的流动、结构构成及其互动交往、社会资本流动与分配等组织管理要素，认为“空心村”是指农村青壮年劳动力大量进城务工，农村精英骨干外流，导致农村人口数量、质量的下降和农村年龄结构比例的失调前提下的治理“真空”。

一、“空心村”造成的治理参与困境

1.参与主体多元性缺失

“空心村”的直接表现是青壮年人口的外流，留守在村内的基本上是“286061部队”(妇女、老人和小孩)。从参与者的性别和年龄结构看，直接参与农村社区治理的村民们中，妇女的比重相当小，小孩基本没有参与进来。在村的中年男性通过选举进入村委会的途径参与治理的几率非常大［1］。从参与者的身份看，乡村内部参与村内事务的村民在绝对数量上就急剧减少，很大程度上相当于外出务工者自动放弃对村内事务的治理参与权利，而可能参与治理的主体主要是一部分在村的村民。村内“治理精英”的外流，使参与的权力很大一部分落入到少数人手里，不利于民主性的充分发挥。而乡村外部的NGO(非政府组织)、NPO(非营利性组织)参与农村社区事务，进行有效干预存在相当大的难度。留守者的文化层次偏低以及知识更新滞后，不善于和外界打交道，同时因为村外组织被视为一个被排斥在“熟人社会”中的外来客，不太容易得到村民的认可和信任，所以在实际的农村社区治理主体中也难以“进得去”、“站得住”。总地来说，参与的权力在实质上落入了村民委员会、村党支部、村经济组织成员等少数人手里，甚至因为权力的固化、性别歧视以及地方宗法势力的干预而愈演愈烈。

2.参与客体针对性错位

参与农村社区治理，其对象是村内各项事务。但是因为“空心化”，村内公共资源减少、集体事务由多到少，在村村民将生活生产的重心放在了自身经济生产中来，无心过多关心村务。加之农村社区场域中权力的分化与交叉，使得在压力型体制下的主要参与主体更多地将村务工作的重心转移到了扮演“政府的脚”的角色中来。广大的在村妇女、儿童以及老人甚至没有充分的知情权、质询权、监督权，磨灭了参与的积极性，参与冷漠渐渐凸显。“空心化”带来的主观参与权的放弃和“行政化”压力下带来的客观有效参与权的剥夺，相互影响，恶性循环，最终使得参与客体由理论上的村民自身事务变成了占整个村干部工作很大比重的行政事务。

3.参与形式民主性虚化

参与主体多元性的缺失，必然导致一定程度的民主局限性。“空心化”使一部分村民“不在场”，无法有效参与社区的治理工作。“弃权”是一种权利转移的形式，容易让实际有精力参与治理的组织或个人形成“小圈子保护主义”。而行政化色彩体制的压力下，参与的方式不排除“自上而下”。“村民议事会”、“村民大会”因为在村人员的数量少、到会率不高而召开的频率较低，村务很少及时准确的公开。在为数不多的“讨论会”上，村民因为主观原因或者其他客观原因，不能充分表达个人意愿或者个人诉求得不到有效回应与满足，“讨论会”实际上成为了“宣布会”。

二、“实心化”思路下的参与对策

摆脱治理参与的困境，无疑要解决农村社区“空心化”问题。资源的有计划、有步骤地回归农村，向农村倾斜，是推动农村“实心化”的关键所在。资源不仅仅包括物质资源，更包括文化资源和人力资源。

1.加大农村基础设施投入，提供参与平台

公共基础设施的缺失，是农村人口外流的一个重要因素。长期的城市优先，让农村在基本物质条件方面远远落后于城市。在资源的有关分配政策方面，上级政府应该向农村适当倾斜，在建设城镇化中努力提升中小城镇建设水平。不断加快国家保障和福利制度在农村的覆盖率，尽可能地免除村民回乡回村后的“后顾之忧”。尽管有政策精神表明“各级财政支出要向农村倾斜，财政收入新增部分要增加对农村支出的比重。要增加农村基础设施建设和社会事业的财政投入，向农村提供更多的公共产品和服务”［2］。但是国家在推行农村社区建设项目的财力有限，所以更重要的是在有限的村内资金条件下引进外资，发挥村内的本土资源优势，充分挖掘村内投资潜力。通过就地取材，合理安置的方式，有效缓解农村人地矛盾，给更多的村民创造更多的就业方式，有效控制和缩短人口外流距离。农村青壮年劳动力的分批回流，从利益上实现村民与投资企业的双赢，是实现“实心化”的一个可行性方法。

2.加大农村文化宣传力度，树立参与意识

“空心化”后，在村村民参与治理的动机和维权意识不强。所以，应该加强文化宣传力度，树立“每个村民都是主人翁”的信念，村务的协商与决策都与每个村民的切身利益相关。打破受传统观念的影响和知识水平的限制，一方面让他们开始习惯并且有能力参与治理，不再对“村委会”、“村党支部”等干部的行政“安排”“言听计从”。要求村干部及时透明公开村务、财务，提升“村民大会”或者是“村民代表大会”的召开频率，通过平等、协商、合作的方式参与到农村社区的治理中来。让村民主动争取自身对村务的知情权、决策权、质询权和监督权;另一方面，消除村民对一些非政府组织、非营利性组织的误解，打破对“外来人”存在过多警惕和戒备心理的枷锁，允许非政府组织、非营利性组织对其村务进行有效参与和帮扶性干预。从参与广度上讲，要全面多元参与，达到均衡。从参与深度上讲，要实质参与，充分履行参与权利。从参与效果上讲，要健康持续参与，拒绝过度功利化和片面化。

3.加快农村村委职能归位，回归参与重心

根据《村民委员会组织法》第4条的规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但是在实际的农村社区中，“村委会”是双重职能的结合体。往往行政职能超过自治职能。所以，国家行政权力尽量回缩，清除其渗透在农村村落中的压力。充分归还“村委会”自治性质，褪去“村委会”的行政色彩。让“村委会”的选举、决策、执行真正来自于民意，让“村委会”的工作重心主要放在对村内事务的自治上，充分调动村民参与治理的积极性，“走群众路线”，赢得村民的信任和支持，才是调动村民参与的前提和基础。

国外经验表明社区建设的前提是完备的社区公共基础设施、内容是完善的社区公共基本服务、措施是健全的社区组织管理体系与机制以及国家与社会各方面的资源整合［3］。中国本土农村社区治理应该针对“空心化”提出符合这一客观事实的探索。应该全方位调动国家、社会、个人、市场等资源，多效合一，才能有效推进“空心村”的“实心化”进程，从政治、经济、文化、人力资源的多维角度树立参与意识、打造参与平台、回归参与重心、提升参与能力，真正达到农村社区资源的合理有效利用和分配，实现共建共享。

［1］朱道才.中国农村“空心化”问题研究进展与启示［J］.兰州商学院学报，2012，(10).

［2］蔡建武.农村社区建设系列讲座之四:探索村落社区建设的运行模式和发展动力［J］.乡镇论坛，2008，(8).

［3］周洪宇.发达国家的社区建设及其启示［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2003，(1).