活力社区：江阴市社区建设体制机制创新研究

黄春英

（中共江阴市委党校，江苏 江阴 214431）

社区体制机制创新是党中央加强社会管理、构建和谐社会的新创举。党的十八大报告明确提出“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”在推进和谐社区建设进程中，江阴市的一个鲜明特点就是坚持把体制、机制创新贯穿于社区建设全过程，以体制、机制创新提升管理水平。在组织领导、管理体制、工作机制等方面进行制度安排，制定出台了一系列政策文件，形成了各个环节相互支撑、相互促进的整体布局，建立了比较完备的社区工作机制，保证了社区建设工作的良性运行和实际效果。

一、健全组织领导机制

社区建设工作涉及方方面面，与江阴市经济社会发展大局紧密联系，健全组织领导机制对于推进社区建设具有重要意义。江阴市委、市政府对社区建设工作高度重视，通过“强化组织领导”、“加强协调配合”、“规范监督考核”，扎扎实实地把社区建设的各项工作任务落到实处。

（一）强化组织领导，加大政策保障

1.完善组织保障

江阴市委、市政府对社区建设工作高度重视，将其列入重要议事日程。2000年，江阴市建立社区建设工作领导小组，市委、市政府分管领导任正副组长，市有关部门的分管领导为成员，负责对全市社区建设工作的领导和协调。领导小组下设办公室，办公室设在民政局，负责社区建设总体规划的组织实施，检查评估、典型经验的总结推广和评比表彰等日常工作。各部门相应成立部门社区工作指导小组和“两镇一区”社区建设工作指导小组。部门指导小组的职责是：根据全市总体规划和职能分工，制定各项事业发展规划，组织落实行业指导和专业服务等。“两镇一区”工作指导小组的职责是：制定并组织实施本镇（区）社区建设发展规划和年度计划，协调和指导相关部门、单位的社区建设工作。市社区建设工作领导小组每年召开二次以上社区建设推进会，及时分析社区发展形势，研究解决突出问题。各有关职能部门在市社区建设工作领导小组的统一领导下，明确分工、注重协调。

2.加大政策保障

江阴市委、市政府先后下发有关《关于进一步加强社区建设的意见》、《关于开展“突出诚信主题，创建和谐社区”活动的实施意见》、《关于规范城市社区办公服务用房建设的意见》、《关于推进社区扁平化管理工作的意见》、《关于创建“江苏省和谐社区建设示范单位”的实施方案》和《关于进一步加强城乡和谐社区建设的意见》等一系列文件，为推进全市的社区建设提供了政策保障，指明了工作方向。

（二）加强协调配合，整合社区资源

胡锦涛同志在考察杭州社区党建工作时指出：“搞好社区建设，要有一个把社区内的机关和企事业单位协调起来、共建文明社区的有效机制”。[1]（P.361）整合社区资源是和谐社区建设的一个关键因素。在江阴市委组织部、机关党工委和文明办的牵头组织下，通过整合各类资源，全市200多个机关部门、企事业单位与社区结对共建。一是整合人力人才资源。澄江街道远望社区家长学校成立，师资力量匮乏，虹桥小学的一些富有家庭教育经验的优秀教师便成了不拿工资的辅导员；社区还利用远望医院专家多、学者多，有医务特长的人才多的优势，定期请医院的专家、学者举办便民义诊和健康咨询活动。二是整合文体教育资源。澄江街道远望社区筹建图书室，市图书馆无偿提供社区各类图书800多册；市园林局、规划局投资20多万元在小区内增设了标准球场，为社区门球队解决了训练场地问题。三是整合慈善爱心资源。澄江街道花园社区实施“爱在花园”主题实践活动，驻区单位、共建结对单位纷纷与社区联手联动，充分动作各自优势，演绎出一场场动人的“爱之歌”大联唱。

（三）规范监督考核，确保工作实效

检验社区建设的组织领导、协调配合、工作推进是否到位，关键在于规范和完善社区的各类监督考核机制。在创建和谐社区的进程中，江阴市适时提出了和谐社区建设的考评指标，明确了和谐社区建设监督考评的相关责任部门。江阴市社区建设领导小组加强对城乡社区建设的组织领导，建立健全领导小组成员工作例会制度，深入社区指导社区建设工作，定期组织有关部门对建设活动进行抽查和督查，及时发现问题，及时分析并解决问题，确保和谐社区建设工作块块有落实，件件有成效。各责任部门根据考评标准，对全市所有社区进行监督考评，达标的得分，不达标的不得分；并把社区建设工作纳入各镇（街道）、各社区（村）领导班子的绩效考核体系。各镇（街道）、社区（村）根据相关政策、文件，逐级分解工作任务，明确具体负责人，落实工作责任，并认真做好自查和考核工作。根据和谐社区建设标准，考评总分满80 分的社区，可作为和谐社区参评对象；考评总分不满80 分的社区，不得作为和谐社区参评对象。

二、完善社区管理体制

社区管理体制是基层社会管理体制的重要方面，在加强和创新社会管理的背景下，如何创新社区管理体制，解决政府部门与社区关系不顺、职责不清、社区居委会行政化倾向严重等问题成为江阴现实发展的迫切需求。江阴市通过“优化行政区划”、“理顺管理体制”和“完善社区属地管理机制”，不断完善社区管理体制。

（一）优化行政区划

1.调整镇、街道行政区划

为加快推进城市化进程，理顺城市管理体制，促进和谐社区创建工作，根据江苏省政府《关于撤销江阴市南闸云亭两镇分别设立街道办事处的批复》（苏政复[2009]235 号）和无锡市政府《关于同意调整澄江街道办事处行政区划的批复》（锡政复[2009]126号）文件精神，2009年江阴市对南闸、云亭实行了撤镇建街道，调整澄江街道行政区划，成立城东街道，撤销规模偏小的行政村7个，新成立农村社区3个。同时根据全市城乡建设发展总体规划，江阴市出台了《关于进一步推进行政村调整优化的意见》，加快城市建成区和规划建成区内撤镇建街及撤并行政村步伐，为推进和谐社区创建提供良好条件。2010 年，根据江阴市委市政府决定，并经无锡市人民政府同意，将澄江街道部分行政区域（原港口办事处）划归夏港街道，加强了城市管理，有利于临港新城总体规划和布局，全市行政区划得到优化，行政管理结构趋于规范。

2.调整社区规模

如长泾镇按照“一撤销、二新建、三规范”的步聚，调整社区规模，在体制上做到资源整合优势互补。“一撤销”是指撤销长泾社区居民委员会。在原属长泾社区所属区域范围内，重新划定管理区域。虹桥路以东的居民、村民、机关、企事业单位划归泾东；以西的居民、村民、机关、企事业单位划归泾南。“二新建”是指新建泾东社区和泾南社区。新建泾东、泾南两个村、社区合一的农村社区，待符合整体撤村建居的条件后，再将其打造成完备的城市社区。“三规范”是指民主规范高效管理。依照农村社区管理职能，寓管理于服务之中，着力提升社区建设管理水平。澄江街道也对社区进行了科学合理的调整，对蒲桥村等12个行政村和立新社区等21个社区进行优化调整，对环城东路社区等27个社区实施优化整合，提升了社区建设科学化水平。

（二）理顺管理体制

1.理顺政府和社区的纵向关系

江阴市转变政府职能，正确处理政府依法行政与社区自治管理的关系，明确社区与政府各职能部门和辖区单位的职责，强化社区的管理和服务功能，减少各类统计、台账、检查、评比、观摩给社区带来的负担，让社区居委会集中力量搞好社区服务和管理，真正落实社区居委会的自治权、协管权、监督权。对一些确系政府职能而社区组织开展起来有优势的行政工作，严格按照“权随责走、费随事转”的原则，委托社区组织管理；凡各职能部门要求社区承担的工作，根据工作量，拨付相应的工作经费。通过分阶段、有步骤地逐步减少社区居委会所承担的政府职能，最终实现完全剥离，避免社区行政化倾向。

2.理顺社区内部的横向关系

一是强化社区自身管理。江阴市各级各部门结合实际，帮助指导社区健全和完善社区自身的民主管理组织机构，制定社区居民代表会议制度、议事协商制度，形成“议事——决策——执行”的一系列居民民主自治工作体系，引导社区居民依法进行自我管理、自我教育、自我服务。澄江街道丽都社区积极推进自治建设，以“我参与、我奉献、我幸福”的工作理念成立了“绿色大家园——党员议事室”。围绕“参政议政当帮手、咨询听证当助手、上情下达当推手、下情上传当传手”的服务理念，及时了解党员和居民的愿望，畅通党员议事和社情民意渠道，关注党员和居民的讨论热点话题。立新社区直视居民的民生需要，着力培育社区“民心工程”——居代工作议案制，架设起和居民进行心灵沟通的桥梁，更好地集中广大居民的智慧，体现了社区工作的先进性。

二是完善“三位一体、三级联动、三方协调”的组织体系和工作机制。在以社区党组织、社区居委会、社区事务工作站“三位一体”为社区管理服务主体的基础上，江阴市形成社区党组织领导下的社区居委会、各类居民自治委员会、居民自治小组三级居民自治网络，建立社区党组织领导下的居委会、业主委员会和物业公司“三方协调”机制，促使社区管理模式由行政管理型向自治服务型转变。澄江街道人民东路社区居委会为解决小区停车难问题，引导居民自主改造和管理。社区干部亲临一线为小区改造出谋划策，和小区业主委员会一起积极做好宣传发动工作，充分发挥居民组长和社区党员的作用，重点宣传“小区是我家，建设靠大家”的理念，让居民真正了解自己是小区的主人，解决小区停车难的突出问题。在充分尊重民意的基础上及时召开业委会会议和业主代表大会，形成自主改造的一致意见，提出了改造初步方案。社区党支部积极做好各方协调工作，从方案形成，居民筹资直至小区改造竣工完成，社区干部深入现场，和业委会人员一起，及时协调解决改造中出现的各种问题，小区改造工作仅用了二个月的时间就全面结束，居民筹资33 万余元，新增车位190个，从根本上解决了小区停车难的困难，小区的面貌焕然一新，物业管理走上了良性循环。

三是理顺社区各类组织关系。江阴市城市社区党组织加强对社区各类组织的领导和指导，定期组织社区居委会、业主委员会、物业公司和集体经济组织（股份合作社）以及其他驻区单位等讨论本社区重要工作事项，研究解决重点难点问题。居委会指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业公司开展工作，及时调解矛盾纠纷，维护各方合法权益。积极推行“业主自治、物业服务、社区指导”的“三合一”运作模式，所辖社区党组织、居委会对社区物业运行实施有效监管，依法规范社区物业管理。农村社区党组织、村委会发展多种形式的集体经济，积极培育农民专业合作组织，为各类生产经营主体提供服务；建立健全村级集体经济组织和强村富民机制，为农民生产生活、增收致富创造良好条件和环境。

（三）完善社区属地管理机制

2006年开始，江阴市社区属地管理机制在不断探索中逐步走上正轨。对户籍在社区但分散居住在各行政村的居民，划归所在行政村管理；对户籍在各行政村但已集中居住在拆迁安置区的村民，划归到所在社区管理；对户籍和居住地都在集镇、且居住地既属于行政村区划又属于社区区域范围的相互交叉的村民和居民，在没有撤村建居的情况下，维持原来各自管理的范围，积极创造条件组建社区，实行属地管理。2012年，江阴市进一步加强社区属地管理力度。通过加快理顺社区居民户籍关系、股权福利关系和属地管理关系，在全市建立“户籍随房走、股权跟人走、服务在住地、管理归属地”的社区居民服务管理新机制，彻底改变了居民“人户分离”，社区、村服务管理职责交叉不清的状况。严格落实社区居民属地管理责任，居民由其落户的住地所在镇（街道）、社区（村）实施统一的社会管理，社区（村）为辖区全体居民提供统一、规范、均等的公共服务。澄江街道南门社区推出了“服务连锁在南门”主题实践活动，围绕“人户分离”这一面广量大的居民群众的需求，其核心理念突出“服务”两字：一是认真填写好人户分离的社区服务托管卡，二是精心构筑服务连锁网，三是建立健全服务联动机制，四是强化党员管理服务责任。该项主题实践活动已在下属六个社区进行试点推广，从试点推广几个月来的情况来看，这项工作进展顺利、富有成效。

三、创新社区工作机制

2009年，无锡市为整合社区资源，强化服务功能，推行了社区扁平化管理工作方式。在无锡市委、市政府和各级领导的有力指导下，江阴市全面深入推进社区扁平化管理，通过“搭建平台”、“落实机制”、“构建网络”，全市的社区管理服务水平得到了有效提高。

（一）搭建平台，拓展社区服务新领域

社区事务工作站是推进扁平化管理工作的主体，也是扁平化运行的载体。[2]江阴市重点抓好五方面的工作：一是完善工作站建设，实现“一站式服务大厅”全覆盖；二是科学合理设置岗位，社区事务工作站设置民政残联、文教体育、环境卫生、综合治理、人口计生、劳动保障等六大岗位；三是配强配足工作人员，按照300户配一人的标准配备社区事务工作站人员；四是全面落实人员待遇，就业型人员工资标准按不低于1500元并按规定交纳各类社会保险，非就业型站长补贴不低于1100元，其余人员不低于1000元；五是有效落实经费保障：落实社区工作经费按比例转移支付、各条线部门在社区各类人员的专项工作经费、各条线部门新下沉事务并落实“费随事转”的经费和镇（街道）等下拨的其他各项补贴和考核奖励经费四道保障。

（二）落实机制，提高社区综合服务能力

“一人多岗，一专多能”、“分片包干、责任到人”、“资源整合、信息共享”三大工作机制是扁平化管理的精髓，是用科学的方法来管理、服务群众，融入了以人为本的管理理念。这三大机制的有效落实对社区自身的综合服务能力提出了很高的要求。江阴市各社区在市镇两级的正确指导下，分析社区自身实际情况、结合典型社区的先进经验，合理部署，稳步落实。澄江街道春晖路社区实施服务群众“一二三”承诺制，改变社区工作人员的工作作风，提升社区服务水平。即做一名服务员：端正心态、放低姿态；献上“二个一”的热情服务：一张笑脸、一份真情；遵守“三个制度”：分片包干制、错时工作制、一人多专制。新桥镇绿园社区依托党建网络基础，构筑“分片包干”组织结构。社区72幢住宅1712 户居民，按250-300 户标准分成五大片，由社区干部分片包干，负责五个片区的民主自治和文明创建工作，健全优化了党员网络、楼组长网络和居民代表网络，构成了以党总支为核心，“总支委员会、居民代表会、议事协商会、居委会”四会一体，“社区、片区、楼组”三级自治的网络化管理构架。社区工作人员，实行二天值班三天深入群众的“2+3 工作制”，“下去一把抓，上来再分抓”的包干责任制，详细了解居民的需求与呼声，做到社情民意早知道，重大事件早上报，矛盾问题早解决。

（三）构建网络，增强基层社会管理能力

实行社区扁平化管理有助于社会管理和公共服务的触角直接延伸到社区、延伸到每个家庭，让社区群众得到方便、快捷的“零距离”服务。群众矛盾早知道、社区问题早发现，有效地预防了社会综治问题的发生，维护了社会和谐稳定。江阴市各社区在市镇两级的正确指导下，分析社区自身实际情况，结合典型社区的先进经验，合理部署，稳步落实。澄江街道北大街社区通过构建一张民情速递网，倾力建设社区“零距离服务连心桥”。构建了由社区——片区——楼组——民情信息员组成的“四级民情速递网”，实行分片包户，形成点面结合，在社区服务、社区治安、社区文化等方面的社情民意信息的收集传递。每个社区干部按各自分管的条线工作和片区工作，听取居民群众的意见和建议，收集信息；社区还精选了一批热爱公益事业的热心人，组成了民情速递员队伍，遍布在各居民区，“民情速递员”让社区长上了“顺风耳”，对辖区的突发事件、紧急事务、社区居民的困难求助社区服务、社区治安、社区环境等各方面的信息，全盘掌握，心中有数。2012年年初，为了收集不同层面的民情民意，社区还针对不同居民的文化素质程度，设立了社区民生服务QQ 群，社区“QQ群”不仅成了社区传达相关新政策和一些惠民消息的最便捷途径，也成为了畅通居民群众的诉求渠道。

[1]杭州市社区建设领导小组.杭州市社区建设工作政策资料汇编（2006-2008）[M].杭州：杭州市社区建设领导小组，2009.

[2]邵旭根，于蕾.无锡：到社区办事找谁都行，扁平化管理模式推广[EB/OL].http：//www.jyq.gov.cn/sqjs/ShowArticle.asp?ArticleID=24554，2013-05-17.