浅析城乡二元分割模式发展转变的历史背景

俞 音

（北京市社会科学院科研处，北京 100101）

一、引言

自上世纪90年代以来，农民工问题一直是学者们所关注的重点。这一问题的起因是由于1978 年以前中国社会的城乡分割模式造成了中国的城市与农村被制度性的隔离开。改革开放前，中国农民与市民的生活是被完全分开的，在计划经济的体制下，粮食、以及日常生活用品都是按配额分配，如果没有城市户籍农民即使来到城市也是无法生存的。这种城乡分割的模式一直持续到1978 年改革开放。在此后的改革开放过程中，农民开始走出农村进入城市，他们以农民工的身份出现，随着城市与农村之间的沟壑日益变浅，农民工开始越来越多地涌向城市，其身份地位以及收入也经历了一个漫长的变化过程。

在早期的农民工研究中，研究者们建立了城乡二元分割模式这一理论框架，并在这一框架的基础上对农民工和城市居民进行对比研究。上世纪90年代，甚至直到现在，城乡二元分割模式依然是经典的研究框架。然而进入二十一世纪后，一系列的农民工新政开始陆续出台，先前诸多限制农民工的不合理规定逐步被废止，针对农民工的政策调整在2006 年达到高潮。2008年《劳动合同法》正式生效，2013年《劳动合同法》再次被修订，农民工的劳动权益被进一步明确，相比过去而言中国的劳动力市场已经悄然发生改变，进入一个新时期。与之前的城乡二元分割相比，新时期中国劳动力市场持续了几十年的二元分割体制正在逐步被弱化，趋于多元化发展。尽管多元化发展仍旧以“分割”为显著特征，但整体上已经从纯粹的二元分割转变为多重分割，多重分割从户籍身份出发，既包括城乡户籍身份的分割，也同时包括“本地——外来”模式的区域分割。因此由区域分割为主导，城乡分割遗产为辅助的多元化分割构成了新时期中国劳动力市场分割的主要特征。一方面，传统的城乡分割被逐步打破；另一方面城市劳动力市场不断发展。

二、城乡分割模式的建立：1950年-1978年

城乡分割的历史背景源于上个世纪50 年代。当时新中国刚刚建立百废待兴，然而新中国却在国际社会中处于十分不利的状况。意识形态的不同使得西方国家纷纷封锁新中国的经济，因此为了能够实现工业化的目标，中国只有自己依靠自己。在这样的历史背景下，政府只能依靠政策和制度的手段将社会强行分为两个部门，并将两个部门制度性的隔离开。这样国家利用工业部门与农业部门产品之间的“剪刀差”，将资本由农业部门转向工业部门，以实现资本的原始积累。这种经济发展方式从1950年起共实行了29年，直至1978年改革开放，农业部门和工业部门之间的高强壁垒才逐渐松动，农民开始以农民工的身份离开土地迁往城市。然而农民在迁往城市的过程可以说是几经周折，尽管城市的高速发展离不开农民工的辛勤劳动，但农民工无论在收入、社保还是在医疗、教育上都无法与城市居民相提并论，之所以造成这种差异性公民权，其根本原因正是中国的户籍制度。

户籍制度作为一种制度，始终也是为社会发展、经济发展服务的，户籍制度的变化体现了国家对经济发展的需要。1954 年中国颁布实施的第一部宪法中就规定了公民有“迁徙和居住的自由”权利，然而就在1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，自此开始统一全国城乡的户口登记工作。很快，1956 年、1957 年不到两年的时间内，国家又连续颁发了四个限制和控制农民盲目流入城市的文件。这一限制农民流向城市的过程在1958年达到了高潮，1958年1 月中国政府正式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，开始严格限制人口的自由流动，并按照经济发展的需要将人口也划分为农业户口和非农业户口，正是从那时起中国政府实现了彻底将农民束缚在土地上的户籍制度，并且这一户籍制度直到今天仍在实行。自此，一套完整的城乡二元户籍管理的格局正式形成了，这套户籍管理制度与当时的计划经济体制相匹配，在城市国家为劳动人口分配工作，在农村农民必须在人民公社参加劳动生产，城市人口与农村人口的劳动任务被严格划分开来。虽然理论上农村户籍人口依然可以通过被城市劳动部门录用来获得城市户籍，但这也仅仅是理论上的可能，对于大多数农村人口来说，由于城市经济发展方向极为单一，企业提供的职位十分有限，单是解决城市人口的就业已经非常困难了，基本上没有余力再为农村人口解决工作，因此农村人口通往城市的道路基本上被堵死了。不仅如此，农村人口即使来到城市，也被限制只能暂住最多三个月，而计划经济时期城市的衣食住行都需要各种“票”，这些“票”都是国家定量分配的，农村人口没有这些“票”在城市根本也无法生存。

三、打破城乡分割：1978年-2000年

1978 年中国进行了由计划经济向市场经济转型的改革开放，这一变革打破了过去原有的经济发展模式，市场经济制度实行后，非公有经济开始逐渐兴起，新的产业部门需要更多的劳动力，而长期以来农村过多的剩余劳动力恰恰能够满足这种日渐扩大的劳动力需求，因此农业部门与工业部门之间需要建立起一个通道，将农村的剩余劳动力输向城市，以发展市场经济体制下的城市产业。然而长期的城乡分割户籍制度已经在城市和农村之间形成了一道大坝，城市与农村之间的落差过大，一旦打开城乡之间的闸门，农村大量的剩余劳动力必然向洪水一般涌向城市。因此，在改革开放初期，政策上只是在农村通往城市的道路上打开个一个小小的口子。譬如1984 年10 月，国务院发《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户。然而，城乡户籍制度在打开城乡闸门的背后，政策上更多的是对进城农民的限制。尽管1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，取消了暂住三个月的期限，但“农转非”的内部指标也仅仅是每年万分之二，户籍控制依旧相当严苛。在当时的社会背景下，农民工只能作为“第三群体”生产劳动在城市当中，却又生存在城市体制以外。没有城市户口的农民工在城市中受到诸多限制，他们只能进入二级劳动力市场，从事一些城市人不愿意干的脏活累活。

2002 年《中国人口与劳动绿皮书》指出，1989 年《北京市外地人员务工管理办法》主要强调的就是严格控制流动人口的数量。其中，还指定了北京市允许雇佣外地务工人员的行业和工种范围。除此之外，北京市的单位企业等雇佣外地人员还需要繁复的程序，必须按规定每年申报计划。到1990年，北京限制外地务工人员的政策得到进一步发展，《关于招用农村劳动力有关问题的通知》要求严格控制招用农村劳动力，任何单位不得私自招用农村劳动力，长期职工（连续用工一年以上的）不能聘用农民工。同时，1990 年北京还实行了证件管理，发放了外地来京人员《做工证》的暂行规定，任何单位不得聘用无《做工证》的外地人员。甚至在特殊时期为了特殊目的，政府还会采取一些比较极端的方式清理压缩外地农民工。[1]（P.234-240）虽然对待进城务工的农民待遇非常苛刻，但由于城市与农村之间巨大的落差，农民还是愿意进入城市生活。上世纪80、90 年代农民工开始大量进入城市，形成了中国东南沿海地区的“民工潮”现象。“民工潮”的出现大大推动了中国东南沿海的经济发展，按照刘易斯二元结构理论的说法，当时的劳动力市场中，劳动力是无限供给的，由于农业收入远远低于城市居民收入，即使是非常低的工资农民工也愿意接受。在1995年出版的《珠江三角洲外来农民工状况》的一项调查中显示，外来打工者的工资大多在300-500 元之间，这部分人占据了超过半数的样本，工资低于300 元的占总样本的1/3，换句话说，外来打工的农民工月工资基本上在500 元以下，超过500 元的为数不多，而工资在800 元以上的仅仅3.7%。该调查同时也指出，当时的珠江三角洲许多地方按当地物价指数制定了最低工资标准，然而在1993年的劳务大检查中，很多企业的平均工资远低于其制定的最低工资标准。在经常加班的企业中，加班费也同样少得可怜。从以往的研究来看，农民工绝大多数在非正规部门就业，其工作特点是工作累、工时长、工资低。不仅如此，张展新（2004）指出，即使有些农民工进入正规部门工作，但他们的就业身份依然是非正规的农民工。与城镇本地职工相比，他们处于“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”这样的“三同三不同”的地位。农民工不能获得养老、医疗等城市职工所享有社会保障。农民工在城市长期受到系统性的制度性排斥，是城乡分割体制持续的主要标志。

尽管从1992 起由于经济快速发展促进了对劳动力的需求，使得对农民工的政策上稍微宽松一些，但农民工处境尚未发生根本性改善。中国劳动力市场从1995 年起，就业形势开始愈来愈严峻，由于国企开始了减员增效的改革浪潮，过去计划经济时代手捧铁饭碗的国企员工面临大面积的下岗、失业，城市社会变得危机重重。为了解决国企下岗职工的再就业问题，农民工再一次被摆在了城市职工的对立面上。1995年1月1 日，《中华人民共和国劳动法》[2]正式生效，《劳动法》规定了工会、雇主和雇员的关系，也明确的各方的权利和义务。之所以在这种社会背景下出台《劳动法》正是为了解决城市职工的相关就业问题，值得关注的是《劳动法》作为一项国家级立法本应是适用于全体公民的，但其在当时出台的目的却很明确是为了与国有企业改革相配套，因此从《劳动法》一出台就默认为将农民工排除在外的。不仅如此，在《劳动法》出台后不就，各地方政府陆续对限制农民工提出了更加严格的政策。以北京市为例，就在同年4月，北京市政府颁布了《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，该条例规定本市对务工经商人员实行规模控制、严格管理，外地务工经商人员来本市必须持若干证明办理《暂住证》和《外来人员就业证》。两个月后，北京市政府又出台了《北京市外地来京人员务工管理规定》，对各单位招收外地人员做出了更加严格的规定，提出北京对外地人员来京做出总量控制。同月，《北京市外地来京人员从事家庭服务工作管理规定》出台，要求外地来京从事家庭服务工作的人员必须持有《家庭服务员证》，否则不允许从事此类工作。1996 年3 月，北京市劳动局发布《关于用人单位招用外地务工人员有关问题的通知》，规定在下岗待业人员较为集中的系统要严格控制外地务工人员的使用数量，属于限制使用外地人员的行业、工种必须招用本市人员，没有明确规定的行业、工种要招用外地务工人员必须首先招用本市常住户口的劳动力，只有在招用不足的情况下经审批后才可以招用外地人员。这些地方法规背后的最终目的是为了减少农村劳动力流入城市，以减少农民工对城市下岗职工的就业压力。对于这段农民工被严格控制的时期，有关调查显示农民工收入依旧非常低，1996年7月济南市农民工月收入在200-400元之间的占全部样本的53.8%，200 元及以下收入者占总样本的12.5%，400-600 元之间的占23.3%，600 元以上只有10.1%。由于地区差异，这项调查显示的农民工收入甚至较几年前在珠江三角洲的调查数据还要低。可见，在上世纪90 年代，农民工整体的收入变化是很小的，几乎看不到增长的趋势，这与刘易斯二元结构理论是相符合的。刘易斯认为，在达到刘易斯转折点之前，由于农村劳动力的无限供给，其工资是基本不变的。农民工收入直到90年代末期一直未有明显提高，与城镇职工相比收入差距依旧明显。根据2000 年一项在北京、长春、南京、天津、武汉和西安六大城市进行的调查来看，农民工的小时工资只有2.79 元，与本市劳动力的3.37元相比相去甚远。除了直接工资收入的差距，外地农民工还享受不到正式职工的各种福利（譬如住房等）以及本地居民的各种福利，如果算上这些，外地农民工与本地职工之间的收入差别还要更大。[3]（P.187-188）

四、后城乡分割时代：2000年至今

进入21世纪后，我国农民工的工资待遇上升速度逐年加快。根据赵长保、武志刚的《农民工工资收入问题分析》，我国农民工月工资收入在2003 年为781 元；2004 年为802 元，较2003 年提高2.8%；2005 年为855元，较2004 年提高6.5%；2006 年达到953 元，较2005年提高11.5%。[4]（P.23-25）盛来运、彭丽荃在其《当前农民外出务工的数量、结构及特点》中也提出，2004年农民工在外务工的平均月收入较2003 年提高了11.1%，为780 元；其中月收入在300 元以下的农民工比2003 年下降2.3%，只占7.6%；月收入300-500 元的农民工比2003 年下降4.7%，占17.8%；月收入在500-800 元的农民工比例也减少了1.5%，占37%；而月收入在800-1000 元的农民工比例提高了4%，比例达到16.4%；月收入1000 元以上的农民工更是达到了21.2%，上升比例为4.5%。[5]（P.48-49）这一趋势不仅表现为农民工在收入上提升速度越来越快，从另一个角度也说明农民工在城市中的社会地位日益提高。促使农民工工资上涨的动力大体可以分为政策因素和市场因素两方面。从市场因素方面来说，农民工自身人力资本的提高对其工资的上涨来说是至关重要的一点。《农民工工资收入问题分析》一文中指出，接受过技术培训的农民工收入提升较快。根据其数据，2003-2006 年间，接受过技术培训的农民工人均月工资增长了28.8%，比没接受过技术培训的快8.7%，在我们2008年末的调查中发现，接受过职业培训的外来人口已经接近总数的50%，这无疑是外来人口工资不断提升的一大原因。然而，尽管人力资本是促进农民工工资上涨的重要因素，但人力资本同样也是制约农民工工资上涨的关键因素。在盛来运、彭丽荃的文章中提到，虽然多数农民工表示愿意参加培训班，但71.8%的农民工并没有接受过任何形式的技能培训，他们中没有机会接受培训的占27.7%；认为没有必要接受培训的占18.7%，还有7.6%的农民工没时间接受培训，5.3%的农民工因交不起培训费而没参加培训，以及4.9%的农民工认为培训内容与实际需要不符。另外，2004年在外务工的农民工中，文盲依然有2%，小学文化程度的比例也高达16.4%，初中文化程度的比例最大，为65.5%，高中、中专及以上文化程度的只占16.1%。虽然外出农民工这样的教育背景要高于农村劳动力的平均水平，但与城市劳动力相比还是存在很大差距，正因为如此农民工更多的只能选择从事体力劳动。

数据显示，根据市场需求某一些行业的工资上涨速度比其他行业要更快。我们调查的外来人口在就业结构上，从事商业服务业的占了相当大的比例，这与《农民工工资收入问题分析》一文中从事建筑业、商业、饮食等服务行业的农民工收入增长较快的观点也是相符合的。在劳动力市场方面，中国的宏观经济环境也是不容忽视的。2007 年的《中国人口与劳动问题报告》就提到，中国的劳动力供给净增量可能在2004-2009年间的某一年开始不能满足非农产业的劳动力需求，即达到所谓的刘易斯转折点或刘易斯转折区间。在这样的宏观经济背景下，农民工的工资水平将开始随着劳动力市场的供需关系出现明显上涨。根据王德文在《刘易斯转折点与中国经验》一文中对农民工工资率的分析，从1986年到2007年农业雇工的工资率基本经历了三个阶段，20世纪90年代之前农业雇工的日平均工资只有大约15 元，90 年代基本保持在22元左右，从2005 年起农业工资迅速上升，2007 年达到31元，超过上世纪90年代41%。王德文将这三个阶段的两个工资提升时点归结为劳动力需求急剧上升的时点，即由于城市劳动力的需求大幅增长，更多的农民工离开农业生产进而使农业劳动力减少造成农业工资的上涨。另一方面，王德文还分析了建筑业农民工的工资变化，根据他的调查，木工的实际工资从1998 年的780元上涨到2007年的2000元，提升高达156.7%。[6]

促使农民工工资迅速上涨的因素除了市场的自发因素以外，国家的政策因素也是不容忽视的。2000年后，中央政府开始重视农民工的生存状况，为了提升农民工的生活标准，地方各级政府开始遵循中央政府的指示，逐步放宽对农民工的限制政策。2001 年，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，不再实行对办理小城镇常住户口人员的计划指标管理。之后，在2003年1月国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，该通知要求“各地区、各有关部门要取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制”，各行业和工种“对农民工和城镇居民应一视同仁”，这可以说是国家在农民工政策上的一大转折。在上世纪90年代，地方各级政府都纷纷出台了保护本地劳动力限制农村外来劳动力的一系列政策，前文中以北京市为例叙述了当时地方政府制定政策的情况，有些政策出台时间甚至相隔只有两三个月，可见其对农民工限制之严厉。然而，从2003 年中央政府发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》起，各地限制农民工就业的部门规章和地方法规相继废止。2005年2月，劳动和社会保障部根据党中央、国务院关于改善农民进城就业环境，清理和取消限制农民进城就业的政策规定的要求，发出《关于废止〈农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定〉及有关配套文件的通知》，所废止的《暂行规定》是1994 年11 月颁布的。另一个例子是，2005 年3 月北京市人大常委会废止了1995 年4 月颁布的《北京市外地来京务工经商人员管理条例》。这两个例子废止的分别是中央政府和北京政府于上世纪90年代颁布的法规。

到2006 年农民工新政策已经形成完整的体系。2006 年3 月国务院发出《关于解决农民工问题的若干意见》，该意见明确提出解决农民工问题的原则和一系列政策，包括治理农民工的工资问题、改善和推进农民工的劳动管理、就业服务、社会保障等诸多内容，涉及城市公共服务、户籍改革、农村发展等重要方面。这一政策的提出为农民工工资、福利和社会地位的整体提高提供了系统化的理论和政策依据。

劳动力市场深化改革也影响到农民工地位。2008年1月1日，《劳动合同法》开始正式生效，此前1995年政府已经出台过《劳动法》，但前文也指出了90 年代《劳动法》的推出最主要的目的是为了保护城市的下岗再就业人员，因此尽管《劳动法》本身已经定义了劳动合同制度，按照这一法律，用人单位要与劳动者签订劳动合同，劳动合同关系不受劳动者的户籍身份、就业部门、企业所有制等因素的限制，但由于农民工没有真正被纳入劳动法覆盖的主体，也就导致了农民工真正与雇主订立了劳动合同的人数比例很少。而2008 年开始实行的《劳动合同法》从两方面对农民工的劳动权益做出了有力保障，其一是《劳动合同法》针对劳动合同制度适用范围不够明晰的问题做出了更详细的解释，明确地将农民工纳入到其直接适用的范围之内，其二是针对劳动合同签订率低的问题，《劳动合同法》在适度放宽签订劳动合同时间要求的同时加重了不签劳动合同的责任。2013年7月1日起，新修订版的《劳动合同法》更进一步明确规定了“临时工”享有与用工单位“正式工”同工同酬的权利。在新的《劳动合同法》实施之后，农民工在法律上已经和城市劳动力具有了相同的权利。2009年，以受雇形式从业的外出农民工总数约1.36 亿，其中与雇主或单位签订劳动合同的占42.8%，人数超过5800万。这也是本研究的调查时间选在2008年底，《劳动合同法》正式生效一年后的重要原因。2010 年10 月28 日，《社会保险法》经过了三年多的修改终于出台，并将在2011 年7 月1 日施行。《社会保险法》规范了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，对保险关系转移和统筹层次等都有明确的条款。《社会保险法》附则规定了“进城务工的农村居民”依照该法参加社会保险，这就是说，农民工参加社会保险的法律地位和制度规则与城市的其他劳动者统一起来，新的就业关联社会保险制度已经完全消除了城乡分割的属性。

五、总结

中国城乡二元分割模式从新中国到新世纪经历了60 余年，这60 余年间城乡二元分割模式从产生到发展，再到逐步瓦解体现出中国经济发展和劳动力市场发展的模式转变。新中国建立的最初29 年是城乡二元分割模式的建立时期，国际上的经济封锁和国内百废待兴的经济局面使得政府不得不采取城乡分割形成剪刀差的发展方式，因此城乡二元分割也是特殊历史时期国家寻求发展的必然产物。随着改革开放的逐步深入，城乡分割模式也不断发展变化。工业化城市化的快速发展将农民从土地上吸引到城市，然而这个过程极具艰辛，尽管被允许进入城市工作后农民不再像过去被完全束缚在土地上，但由于户籍制度的存在，农民进城打工仍旧面临同工不同酬等不平等待遇。这种不平等待遇在2000年后逐步得到改善，时至2013年7月1 日，从法律上农民工已与城市正式职工享有完全相同的待遇。

值得注意的是，随着全国城镇化步伐的不断推进，新时代的劳动力市场分割逐步由单一的城乡二元分割向多元分割转化，这一趋势必将对本地市民及外来农民工在就业、收入、生活等方面产生巨大影响。虽然外来农民工在收入方面相比过去已经有了很大提升，但由于这一群体数量的持续膨胀，在全国各地发展程度极为不均衡的背景下，如没有合理引导，使得农民工过度流向北京、上海这样的超级城市，不但对城市经济发展起不到积极的促进作用，农民工自身的生活水平也得不到相应的、持续的提高，反而会挤压当地人原本的生存空间，加重大城市病的恶化；另一方面，一些经济亟待发展的二、三线城市正迫切需求大量劳动力，如能在政策上进行合理引导、使农民工流动到劳动力匮乏的城市，不失为一种共赢的发展方式。2013 年，国家已经计划从政策上逐步放开中小城市的落户条件，正是对此问题的积极应对。因此，我们必须正视历史、创新行政，顺应时代发展的大潮流，合理地引导农民工这一群体的流向，同时，如何平衡本地市民与外来农民工的关系以及形成城市发展与农民工数量间的良性循环也成为了新世纪我们必须要面对的课题之一。

[1]蔡昉.中国人口与劳动问题报告No.3——城市就业问题与对策[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[2]蔡昉.中国人口与劳动问题报告No.4——转轨中的城市贫困问题[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

[3]陈映芳.“农民工”：制度安排与身份认同[J].社会学研究，2005，（3）.

[4]葛苏勤.劳动力市场分割理论的最新进展[J].经济学动态，2000，（12）.

[5]侯力.从“城乡二元结构”到“城市二元结构”及其影响[J].人口学刊，2007，（2）.

[6]马德峰，李风啸.近十年来我国城市新移民问题研究评述[J].学术界，2010，（11）.