京津冀社会管理一体化的可行性研究：设立“首都大区”

王 郁，张伟力

（1.中共唐山市委党校 理论研究室，河北 唐山 063000；2.中共唐山市委党校管理教研室，河北 唐山063000）

当前，建立“首都大区”对京津冀进行跨区域社会管理具有重要现实意义。一是有利于协调跨区域城市管理难题，消除管理空白。在京津冀三地城市交接地区，因为现有管理体制问题，在城管、交管、食品监管等许多方面存在监管遗漏，或者监管重叠，不利于社会秩序管理。建立“首都大区”进行跨区域管理则有助于联合执法、消除遗漏、形成管理合力。二是有利于推进跨区域公共服务与基础设施共享，提高资源利用效率。如京津冀地区内交通运输网络较为发达，但联系松散、协作不够，并未实现都市圈内高通达性。又如因为人口跨区域流动，陷入了不能享受属地公共服务也没资格享受当地公共服务的窘境，两地也分别产生了服务不足与服务闲置的结构性矛盾。推进京津冀跨区域在户籍、住房、就业、医疗、教育、社会保障等方面的合作，则有助于资源共享。三是有利于三地协调，形成科学、合理、高效的首都经济圈治理机制。由于隶属于不同的行政区划，京津冀都市圈内各城市间长期处于各自为政的状态，社会维稳、招商引资、产业培育常常出现矛盾。建设“首都大区”，有助于增强现有京津冀都市圈规划的约束力和执行力，形成一个科学、规范、有效的都市圈治理机制，在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面，形成统一的区域公共政策。

一、建立“首都大区”对京津冀进行跨区域社会管理的可行性分析

（一）国外“首都大区”管理机构成功实践

从理论基础和国外实践来看，京津冀建立“首都大区”管理机构具有较大可行性。美国城市理论家刘易斯·芒福德曾经指出：“如果区域发展想做得更好，就必须设立有法定资格的、有规划和投资权利的区域性权威机构。”[1]许多发达国家设置了类似“首都大区”的管理机构，如国家首都委员会、首都大区议会、首都圈联合委员会、首都发展局等[2]来作为首都地区的跨区域管理机构，为我国“首都大区”提供了良好的经验借鉴。

1.英国“大伦敦政府”模式：早期大伦敦区域内有32个自治郡和伦敦城，为治理责权混乱、各自为政的问题。英国政府1994年成立了伦敦政府组阁办公室，由专职市长，加其他25个自治市的市长结成市长联盟，共同组阁大伦敦管理局，形成了“市长领导，联盟监督”的体制。大伦敦管理局下设伦敦交通部、伦敦发展署、伦敦消防急救规划局和大都市警察局四大机构[3]，负责大伦敦区的经济发展和社会管理。这种模式的优点在于市长联盟能起协调作用，而下设执行机构能保障共同决议得以有效实施。

2.法国“城市合同委员会”模式：法国首都圈——巴黎大区，由巴黎、近郊区（包括 92 省、93 省、94 省），远郊区（77、78、91、95四个大省）组成，人口占全国近1/5，GDP占全国的29%。法国在治理中设立“城市合同实施委员会”，由签约城市派驻1～2名代表，设置秘书处、资源管理、经济建设、道路维护等不同执行部门，对共同关心问题进行协调、决策[4]。这种模式充分发挥了城市合同委员会的协调决策功能，且执行机构分工明确，提高了首都圈内部的政策一体化。

3.韩国“首都圈整备委员会”模式：韩国首都圈由首尔及仁川、京畿道组成，面积占全国12%，人口占50%。为治理地价飞涨、交通堵塞、环境污染等社会问题，提出了“首都圈整顿计划”，设立首都圈整备委员会。委员会由国务总理任委员长，财政部部长和建设交通部部长任副委员长，首尔特别市市长、仁川广域市市长、京畿道知事及相关部委长官任委员[5]。这种模式胜在级别高，国家总理担任委员会委员长，能够提高委员会的决策权威和执行力度，也有助于与国家发展相协调。

4.日本“首都圈建设委员会”模式：大东京都市圈包括23个行政区政府，面积、人口、GDP分别约占全日本的10%、32.6%、33%[6]。 1956年，日本政府实行“首都圈整顿方案”，设立“首都圈建设委员会”，下设决议机构和执行机构，负责首都城市及其周围地区的整体规划、建设与管理。这种模式与韩国“首都圈整备委员会”模式类似，也有助于保障首都圈社会管理一体化的有效性。

5.加拿大“政府董事会”模式：温哥华地区城市群由21个城市与城区组成，1967年开始设置大温哥华地区政府董事会，由城市群的21个市、区选举出来的代表组成，对城市群发展过程中的地区规划、交通设施、供水污水处理、空气质量管理、固体废弃物处理、住宅建设、城市群绿化、城市群市政劳工就业等问题进行协调，收入来源为向成员政府收取的服务费[7]。这种模式充分发挥了市场经济的调解机制，决策也高度民主化，执行效率相比以上四种模式稍弱。

（二）当前京津冀建立“首都大区”具备一定基础

目前，京津冀区域合作已经取得了《廊坊共识》、“环渤海区域经济联席会议”等成绩，为推进建设“首都大区”体制建设做了良好铺垫。尤其是在创新社会管理成为京津冀三地政府的执政理念的背景下，建立“首都大区”管理机构更是应运而生。如北京市委书记刘淇在学习胡锦涛讲话精神时强调，要“深入推进社会管理创新”，“全市各区县要积极围绕国家相关规划和政策，认真研究，早做谋划，下先手棋，打主动仗，努力在打造首都经济圈的过程中实现自身科学发展。”天津市委书记张高丽在社会管理创新推动会上进一步指出，要“适应经济社会发展的客观需要，立足于天津的城市定位，勇于探索，大胆实践，积极构建社会管理的新模式”。河北省委书记张庆黎率河北省党政代表团在北京学习考察时明确表示，京冀合作交流方兴未艾、前景广阔，未来要认真落实京冀合作框架协议，把以北京为龙头的京津冀地区打造成全国经济发展的新的重要增长极。此外，京津冀三地已经开展了部分社会管理协作，为建立“首都大区”奠定了一定基础。

二、京津冀“首都大区”设置方式探讨

（一）探索京津冀“首都大区”的设置方式：在京津冀首都经济圈中设置“首都大区”管理委员会，委员会委员长由国务委员或副总理担任，京津冀所有地级市市长为常务委员，国务院发改委、工信部、城乡建设部、财政部等常务副部长担任委员，委员会的常务副委员长实行城市市长轮流担任。“首都大区”管理委员会下设秘书处、规划处、执行处、争议仲裁处等不同下级机构。

（二）“首都大区”管理委员会以各类跨区域专项委员会为主：在京津冀“首都大区”管理委员会下设一系列的专项委员会，负责区域公共事务的规划、协调、执行和监督，如“首都大区交通一体化委员会”负责区域内交通设施规划、投资、建设的一体化进程。专项委员会可以分为两类：一类专项委员会由政府主导，可以由京津冀地区的市、区/县政府，以及各政府的职能机构作为委员来组成；二类专项委员会由非政府主导，可以由各类专业性、市场化等更强的企业代表、专家学者和市民代表等参与。在信息、资金、技术等各个方面，这些专项委员能够为京津冀地区的跨区域的公共事务治理提供各方面的支持。

（三）“首都大区”管理委员会的专项委员会与现有机构对接：如在市级层面，内部交通网络由市交通局负责规划、建设和管理，涉及到都市圈的交通规划、建设和管理，由“首都大区”管理委员会下属的交通规划处进行协调。同时，促进京津冀都市圈交通网络的一体化进程，各市级交通管理部门体系内要设置京津冀都市圈交通协调管理办公室，任命办公室主任和联络员，负责日常事务和区域协调。同样，各市的国土、旅游、环保、农林、水利、工商等相关部门也需要成立类似的协调机构，为京津冀都市圈社会管理一体化提供支撑。

三、建立“首都大区”推动京津冀社会管理一体化的对策思考

当前，要通过建立京津冀“首都大区”为契机，加快推进京津冀社会管理一体化进程。具体来说，要采取以下对策：

一要实行规划先行，加快京津冀合作的各项规划。国外首都大区的治理和建设，通常优先制定区域规划。如日本政府从1956年起，连续制定了5次区域改造规划；韩国早在1963年就制定了首都地区长达15年的发展规划，并先后四次进行规划调整[8]。为此，需要借鉴国外经验：首先，建立“首都大区”规划机构。欧、美、日各国“首都大区”一般都成立了专门的规划机构，如大伦敦机构、柏林联合区域规划部、美国的区域规划协会、日本的首都圈建设委员会等。京津冀“首都大区”需要建立联合统一的规划机构，从区域的整体、长远利益出发，结合各地的资源、环境、人口与经济发展状况进行规划，并明确其管理、监督、约束权限。其次，明确“首都大区”规划形式。国外首都区的规划一般形成战略研究和具体规划两种文件。前者对首都大区的发展目标、空间战略规划进行规定，具有法定效力；后者则是对土地利用、基础设施建设、产业发展等的具体规划，用以解决具体问题，可以协调[9]。京津冀“首都大区”的规划需要以战略规划和一般规划两种形式对资源、市场、产业、空间与人口进行规划协调。再次，制定“首都大区”规划内容。京津冀“首都大区”要以推进产业发展、基础设施建设、城乡统筹、区域市场、生态环保的一体化进程为目标，整合规划内容。如在空间规划中，要涵括环境治理规划、信息网络规划、交通综合规划、资源利用规划和供给排水规划等。

二要强化立法保障，制定“首都大区”法律法规。市场经济本质上是法治经济，区域经济的发展也离不开完善的区域法制基础。如日本先后颁布了《首都圈整治法》等5部法律，韩国制定了《首都圈整备规划法》等10余部相关法律[10]。为了更好地促进京津冀“首都大区”发展，“首都大区”管理委员会应该联合制定京津冀合作的法律法规。首先，要联合出台区域法律法规，加强区域立法。京津冀人民代表大会要探讨为“首都大区”制定区域法规提供制度化平台，并且实现对三地规划、协作进行法律监督。要加快出台《京津冀都市圈区域规划》，并将强化对三地发展的刚性约束。要根据京津冀“首都大区”现实发展需要，逐步出台相关区域法规，以法规的形式打破三地间地方保护和行政壁垒，促进各种生产要素的自由流动，推动京津冀“首都大区”的一体化进程。其次，要清理现有冲突的法律法规，加强三市法律对接。要加快清理京津冀三省市在招商引资、外贸出口、人才流动、技术研发、信息共享等方面相冲突的法律、法规和政策，加快制定三地共同遵守的政府行动准则，强化管理约束。再次，要设立京津冀巡回法院，受理跨区域法律纠纷。通过尝试设立京津冀”首都大区”巡回法院，来受理、审判分属于三地的政府、企业、团体与个人的社会、经济等纠纷，为推进市场一体化、消除区域壁垒、强化区域协调来创造法律环境。

三要完善要素市场，加强区域内要素的自由流动。区域内要素的自由流动，取决于区域内行政性壁垒和要素市场建设状况，进而影响了社会管理一体化进程。为此，要加快建设京津冀“首都大区”内一体化的商品市场、技术市场、资本市场和人才市场，消除阻碍各种要素自由流动的行政性干预。首先，要完善“首都大区”的一体化商品市场。京津冀区域内的各城市要通过制定统一的协议，制定区域内共同的市场规则，减少城市间行政壁垒，推动商品自由流通，促进企业间公平竞争，降低企业间交易费用。其次，要创建“首都大区”的一体化金融市场。探索建立“首都大区发展银行”或“京津冀开发银行”，汇集三地民间资本，为本地企业投融资服务。要建成“首都大区”票据结算中心，将京津冀间的资金结算由异地结算变为同城结算，加速资金周转、减少交易费用。再次，要建设“首都大区”的一体化人才市场。要推进京津冀区域内劳动力市场的一体化，建立三地互认的劳动技能评定制度和岗位培训证书，建立区域统一的就业信息网。

（注：本文受2012年度河北省社会科学基金项目资助。课题名称：加强和创新京津冀一体化社会管理，课题编号：HB12 GL033）

[1]金经元.刘易斯·芒福德：杰出的人本主义城市规划理论家[J].城市规划，1996，（1）.

[2]彭兴业.以改革的精神推进北京行政管理体制改革与创新[J].国家行政学院学报，2002，（1）.

[3]谢中华.长株潭城市群建设的区域公共管理创新研究[D].湖南大学，2008.

[4]李宜强.法国复合治理研究与启示[J].中国流通经济，2011，（9）.

[5]江曼琦，唐茂华.韩国首都圈建设中的政府作用及其对京津合作发展的启示[J].东北亚论坛，2007，（9）.

[6]王玉婧，顾京津.东京都市圈的发展对我国环渤海首都区建设的启示[J].城市，2010，（2）.

[7]郁鸿胜.群跨行政区域管理之启迪[N].国际金融报，2004-09-20.

[8]王玉婧，顾京津.东京都市圈的发展对我国环渤海首都区建设的启示[J].城市，2010，（2）.

[9]王玉婧，刘学敏.国外首都区都市圈发展概观[J].城市问题，2010，（7）.

[10]江曼琦，唐茂华.韩国首都圈建设中的政府作用及其对京津合作发展的启示[J].东北亚论坛，2007，（5）.