宪政维度下的法治政府定位

谢定平，赵永

（天津财经大学法学院，天津300204）

一、宪政对现代国家的意义

宪政即民主的政治，实施宪政对现代国家发展具有重大作用。宪政对现代国家的重要性，超过任何其他的现代政治和社会因素。尽管当代不同的政治理论和宪政思想对宪政制度的设计各有不同的重点取向，但是，从各种宪政思想对宪政的描述和宪政实践中可以发现，实施宪政对一个现代国家来说是不可或缺的。真正意义上的现代国家几乎都有一部宪法，并以宪法为核心构建起整个国家的法制体系，规范国家权力的运行和社会发展。无论其宪法的形式和宪政实施的程度如何，对一个现代国家来说，没有宪法和宪政则是完全不可想象的。

宪政为国家权力提供合法性基础。国家权力的合法性亦称政治权力的合法性。通常认为，国家权力的合法力，即权力的获得通过了被认可的合法的途径和程序；二是合法运用权力，即权力的行使和运行具有合理性，遵循特定的严格规范，而不超出范围和滥用权力。权力合法性是国家的政治统治合法性的前提。正因为如此，现代国家的统治者都对拥有合法性高度重视。

我国社会处于全面转型时期，在社会领域公民社会正处于生长发育时期。公民社会是指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相关联的一系列社会价值或原则，个体性、多元性、公开性、参与性以及法治原则组成公民社会的基本价值和规范体系。现代政府的合法性不能由政府单方面宣布，近代国家的产生基于“社会契约论”这样一种理论假设：国家产生于市民社会，是在社会契约的基础上形成的掌握和行使公共权力的机构；国家权力源于公民权利，公民作为国家成员让渡自己的部分权利而形成由国家统一行使的公共权力。国家与社会、国家权力与公民权利之间的这一基本关系，决定了国家要对社会进行政治统治和管理，首先必须取得合法性，得到社会和民众的认可。而实施宪政则是现代国家迄今为止所找到的获得权力合法性和政治合法性的根本手段和形式。

二、宪政维度下的政府应当是诚信政府

所谓诚信，即诚实守信。诚信在中国自古即为修身立国之根本，孔子曰：“人而无信!不知其可也”意思是一个人不讲信用就不能立身处世。毋庸讳言，有着诚实守信传统美德的中国今天却正遭受着前所未有的严重信任危机，诚信问题已成为我国社会发展的一个极为重要的问题。面对现实社会生活中存在的诚信缺失现象，全社会都在急切地呼唤诚信。

在社会诚信体系中，关键环节在于政府的诚信，政府诚信起着基础性、决定性、导向性作用。政府诚信是指政府管理机关对法定权力和职责的正确履行程度，政府管理部门在自身能力的限度内实际的践约状态，包括政府管理部门的科学民主程度、政府管理部门行政的依法程度、政府管理部门作为公共权力代表的公正程度、政府官员的公信力等。

法治政府的一个基本要求必须是诚信政府，一个不守诚信、出尔反尔的政府不可能是一个法治政府。当前我国的政府诚信存在着不容忽视的问题，当代中国社会诚信缺失的问题，对市场经济的健康发展产生了巨大的负面效应，阻碍了和谐社会的构建。然而，由于我国目前进行的改革又是政府主动推进型的自上而下的改革，所以，政府自身的诚信有着举足轻重的作用。

（一）坚持宪法规定的人民主权原则，真正做到以人为本

坚持人民主权原则，以人为本这是建设诚信政府的基础，宪政国家的核心是政府与人民的关系问题。就政府行政权力的实质和根源而言，它本质上属于人民的权力并来自人民的权力。人民与政府之间存在着一种政治委托代理关系:人民将行政权委托给政府行使，同时期望获得能维持其利益的政府产品，这实际上构成了政府的义务或职责。政府代理人民或公众行使行政权，并通过履行职责获得相应的利益。在这种委托代理关系已经发生或已经存在的情况下，政府信用就成为决定该委托-代理关系存续的最重要因素。如果政府无法回应公众的期待和信任，就会出现信任危机，政府不能获得公众的信任甚至失去他们的信任，就会威胁到委托代理关系的存续，也意味着政府构成对社会的违约，对公众的失信。

（二）树立宪政理念，坚持依法行政

宪法是国家的根本大法，任何行政行为都应在维护宪法、遵守宪法的基础上展开。国家应尽快建立违宪审查制度，对违反宪法、违反基本人权的政策、决定依法予以纠正，维护宪法的至高权威。同时，要认真贯彻行政许可法，行政机关一旦做出行政许可的决定，就不能随意变更、撤回或撤消，并有责任依法采取保护措施保证相对人顺利地从事行政许可事项。政府相关政策的制定，要严格按照法定程序进行，减少政策制定的主观性、随意性。

三、宪政维度下的政府是有限政府

发端于西方的有限政府理论实际上是一中试图通过限制国家对社会生活的干预来协调个人权利与政府权力的关系，在公民个人自由与政府权力之间寻求平衡的理论。有限政府是指政府的职能、权力、规模、行为都有一定限度，都要受到宪法和法律的明确限制，需要公开接受社会监督与制约，并且有纠正其偏差的相应

在我国传统的计划经济体制下，国家主要依靠超经济的行政权力来推动和管理经济。由于计划经济主要依靠行政命令、长官意志，它在本质上是权力经济，它排斥破坏宪法的至上权威，计划经济下的政府是全能政府、无限政府。全能政府作为计划经济的必然选择，曾经起过积极作用，但随着市场经济的发展，它所固有的弊端严重地扼杀了企业、社会组织以及个人的自主性、独立性和创新的动力，使其对政府产生严重的依赖性；最终造成管理负担过重，管理效能低下；而庞大的政府规模又使得社会不堪重负。我国正在建立市场经济体制。市场经济是指市场在资源配置中起基础作用的经济，它是法治经济，市场经济是现代法治的“催生剂”，现代法治是市场经济健康有效运行的“维生素”。市场经济与民主、自由、平等、契约等制度与观念有着不可分割的联系。因为市场经济要求独立自主的市场主体、自由平等的市场竞争、市场主体间的关系应是以契约形式出现，这决定了市场经济需要法治、需要以民主为前提、需要在排斥个人专断的基础上以宪法的形式来确保其权利和限制政府权力。

因此我们必须以宪法为基础承认政府能力的有限性，因而其不是一个无所不为的政府，不会去包揽一切国家和社会公共事务；同时，有限政府并不是一个软弱无力的政府，而是一个力求使政府职能与政府能力相契合的政府，是一个“适度而有力”的政府，能将全部精力集中于做自己力所能及且必须由自己做的事。有限政府同时还会恰当寻求与市场、第三部门的最佳组合，实现政府与市民社会、政府与公民的良性互动和良好合作，实现政府部分职能的合理市场化和社会化，寻求公共物品和服务的多元化的供给机制，并为市场和第三部门的运作提供基础设施、法律框架和制度安排。

四、宪政维度下的政府应当是服务型政府

经济全球化信息化市场化与民主化作为当代国际潮流，将人类社会带入了一个快速变革的时代，为趋利避害，各国纷纷进行多种形式的改革和战略调整，更好的治理，更好的服务成为各国政府改革所追求的共同目标，以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能为重点的服务型政府建设，其本质特征和核心价值以人为本，即以公众的需求为出发点，以公众的意志为根本导向，以公众满意度为最高标准，以对公众负责为崇高使命

加强服务型政府建设不仅是一种世界性趋势，更是我们全面落实科学发展观、加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会面临的紧迫任务。建设服务型政府”的目标与中央以前提出的建设“法治政府”的目标遥相呼应，从不同侧面、不同角度反映了现代政府的本质特征，是对马克思主义政府管理理论的重大创新，标志着我们党对政府管理规律认识的深化，为我们各级领导进一步加强政府的自身改革和建设，推进政府管理创新指明了方向和目标。

要在宪政视角下建设服务型政府必须做到以下两点：

（一）坚持依法行政，规范政府行为

执政之要在于为民，行政之要在于依法。坚持依法行政，是贯彻依法治国方略的根本要求，是检验政府行政能力的基本准则，也是建设服务型政府的必由之路。各级政府机关都要严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，善于依法管理经济社会事务和其他行政事务。要按照政府规章制定程序规定，以强化政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能为重点，按照少而精、有特色、集约化的要求，加强行政立法，提高行政立法水平。要改善行政执法，促进严格执法、公正执法和文明执法。要继续坚持各种行之有效的民主监督制度，确保公共行政权力的公正、有效运行。要强化政府机关问责制，提高政府的公信力。对各种违法、渎职等行为要依法严肃处理。

（二）实行科学民主决策，扩大人民群众对政府管理的参与

进一步完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使行政能力和管理水平的提高建立在科学民主决策的基础之上。要建立重大决策的调查研究制度和依法行政决策机制，全面推广重大决策事项公示和听证制度，完善行政决策专家咨询制度，强化行政决策责任制。对因违反决策程序给国家和群众利益造成重大损失的，必须追究部门主要领导和当事人的责任。完善群众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，坚持广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。

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