改革财政专户管理方式 建立国库单一账户制度

陈艳清

（中国人民银行嘉峪关市中心支行，甘肃 嘉峪关 735100）

在健全现代银行支付系统和财政管理信息系统的基础上，建立国库单一账户制度，是集中管理财政资金、协调货币政策与财政政策、健全财政支出监督制约机制、消减财政赤字、保证财政收入及时足额入库、实施政府采购制度、防止腐败的必要措施。同时，也是解决我国目前存在的财政专户管理弊端的有效选择。

一、目前财政专户管理中存在的突出问题

（一）重复和分散设置账户，财政资金活动透明度不高

主要表现为同一资金性质专项资金多头开户以及财政部门及预算单位内设机构多头开户两种方式。由于对财政专户资金与预算资金实行分账核算、分别管理，大量的财政性资金分散于各家商业银行，地方政府对本级财政的整体财政收支缺乏一套完整、清晰的账簿，财政专户资金活动透明度不高，且游离于监督之外。还成为了腐败的温床。

（二）政府财政收支信息失真，直接影响到预算编制

在各级地方财政编制的预算中，只要是涉及到政府非税收入以及财政专项资金方面的内容都相对笼统，远没有预算收支活动明晰和具体。财政专户资金不纳入财政预算编制以及年度决算，使得地方政府预算工作的科学性、完整性大打折扣。

（三）专户使用不规范，成了财政部门操控预算执行进度的工具

目前，一些地方财政部门在商业银行开设的预算外资金专户，同时被用于收缴预算收入，由财政部门根据预算完成情况来控制预算收入入库进度，造成大量的预算资金在财政专户沉淀。有的地方财政部门通过开具拨款凭证将预算资金从国库集中拨付到财政专户中，再通过专户分散拨给预算单位，将财政专户作为其控制预算进程的工具，形成明显的“第二国库”。财政专户成了财政部门操控预算执行进度的工具，削弱了财政资金管理的透明度，严重影响了国家预算执行的严肃性和真实性。

（四）存在着一定的流动性风险

大量财政专户的存在，使得巨额财政资金存放在商业银行。商业银行经营的状况必然对财政专户资金的流动性具有一定的风险，一旦发生流动性风险，势必殃及财政资金。

二、建立国库单一账户是根治财政专户管理问题的选择

建立国库单一账户，将所有财政专户都纳入国库管理，已然是市场经济国家普遍的做法。也是解决我国目前存在的财政专户管理弊端的有效选择。

（一）能够提高财政资金效益和运行效率

财政国库支付中心通过国库单一账户将专户资金直接拨付到收款人，可以实现“直达”，从根本上解决拨付“中转”环节过多，造成截留、挪用资金的现象，应为有效控制财政专户资金风险中一条行之有效的途径。

（二）能够提高政府财政收支活动的透明度

实行单一账户有利于强化国库执行财政管理职能和集权化支付模式的形成。国库单一账户把所有的财政资金都集中到自己的账户中，排除了财政税务部门自立财政账户的可能性，克服了预算外资金管理松散的沉疴，使预算管理进入科学、规范、有序的全新领域，进而增强政府权力运行的透明度和公信力。

（三）能够对预算执行进行有效控制和监督

通过制度设计和利用现代信息网络系统，对所有财政资金的收付活动进行动态监控，对违规操作进行及时核查处理，强化预算执行，保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。

三、地方财政专户纳入国库单一账户管理的路径

（一）修改完善国库管理法规，健全国库法律体系，清除建立国库单一账户制度的障碍

一是修改完善《预算法》、《国家金库条例》等法规，在《预算法》中删除“国库单一账户体系中‘体系’二字”，尽快取消财政专户，最终实现“国库单一账户”目标。二是制定统一的《国库单一账户体系操作程序》、《国库单一账户管理办法》等实施细则，规范操作流程，健全监督制约机制。三是制订并修改相关财政专户资金管理法律法规，为依托国库单一账户实施财政专户资金集中支付提供制度支持。

（二）改变账户设置,建立国库单一账户制度

加快预算外资金管理改革,取消财政部门在各商业银行开立的专户,构建国库单一账户，将所有财政性资金都纳入国库单一账户管理。首先，各级财政部门在属地央行分支机构开设国库单一账户，用于记录、核算和反映所有的财政收入和支出，并与零余额账户进行清算，实现支付。其次，在代理银行开设零余额账户,它与国库单一账户相互配合，构成财政专项资金支付过程的基本账户。通过此账户可以实现包括专项资金在内的所有财政资金日常支付以及与国库单一账户清算。每当发生财政专项资金支付行为时，先由代理银行将实际应支付的款项垫付给收款人，再由代理银行与央行国库单一账户进行清算，划转代理银行已垫付资金。

（三）规范国库单一账户中专户资金收缴支付的方式与程序

收入方面，取消收入过渡性账户，专项资金收入的缴库方式实行直接缴库和集中汇缴。直接缴库方式是由缴款单位或缴款人按规定，直接将资金缴入国库单一账户，不再设立各类过渡性账户。集中汇缴方式是由征收机关和依法享有征收权限的单位按规定，将所收取的应缴收入汇总直接缴入国库单一账户，也不再通过过渡性账户收缴。

支付方面，根据不同的支付主体,对不同类型的支出,分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付，即预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划,向财政国库支付执行机构提出支付申请,财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后,向代理银行发出支付令,并通知中国人民银行国库部门,通过代理银行进入银行清算系统实时清算,财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。财政授权支付，即预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划,向国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额,国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位,并通知中国人民银行国库部门，预算单位在月度用款限额内自行开具支付令,通过国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款,并与国库单一账户清算。

（四）加快科技手段推广，建立信息共享机制

加快财、税、库、行横向联网系统，实现基金征收无纸化、基金解缴一体化、财政拨款实时化、收支对账电子化，建立信息资源共享机制，对社保基金的走向进行全过程动态监督，规范预算执行。

[1]邹旭.《我国财政专户管理浅析》，《当代经济》2010年第15期.

[2]詹静涛.《现代财政国库管理制度理论与实践》.《财政研究》,2006年第4期.