城市社区自治的法律制度研究

于淋淋，谭 丽

（1、上海师范大学法政学院，上海 200235；2、上海开放大学闵行一分校，上海 201199）

党的十八大报告指出，要“完善基层民主制度”。加强城市社区自治，无疑是完善基层民主的重要内容。而城市社区自治的科学化发展、有序化参与，完善相关法律制度是前提。

一、完善城市社区自治法律制度的必要性

社区自治是我国城市社区建设的基本原则之一，然而在强调社区自治的同时，不能忽视社区自治法律制度建设。城市社区自治必须建立在法律完善的基础之上，只有完善的社区自治法律保障才能最终实现社区依法自治的目标。

（一）完善城市社区自治立法是顺应社区居民自治需求的必然要求。随着经济社会的发展尤其是“单位制”的解体，社区的地位功能不断提升，日益成为获得基本生活服务、协调人际关系、平衡各种利益、重构新生活方式的最重要生活空间。伴随着社区共同利益、共同意识的兴起与人们的法制意识、权利意识、公民意识、参政意识日益增强，加强社区自治日益成为居民的呼声。立法本身就是将群众的需求用法律的形式固定下来。

（二）完善城市社区自治是顺应政府职能转移的必然要求。随着行政管理体制改革以及“服务性”政府建设的需要，政府的管理理念也不断发展。从十六大到十八大，政府深刻认识到应加强政社分开与合作，建立政府调控同社会协同互联、政府行政同社会自治互补、政府力量同社会力量互动的社会管理体制。社区自治立法成为更好加强社区治理的必然选择。

（三）完善城市社区自治立法是顺应国际趋势的必然选择。无论是英、美、日、法等国家还是香港、台湾等地区，通过立法规定社区自治的形式、主体、运作程序、工作经费保障，从而保障社区自治是国际通行做法。没有完善的法律的保障，自治将陷于无所适从之境地。

二、当前城市社区自治的法律依据

目前，城市社区自治的法律依据还比较少，主要体现为《居民委员会组织法》，另有部分条文体现在宪法、国务院的有关行政法规和地方性法规中。

（一）宪法。作为国家的根本大法，宪法为社区自治提供了最基本的法律基础和法理渊源。为了适应新时期发展基层群众自治的需要，1982 年《宪法》提到了社区自治，第111 条明确了居民委员会是群众自治组织的性质；同时确定了居委员会由居民民主选举产生。《宪法》只是对居委会自治组织进行了原则性和概括性的规定。

（二）《居民委员会组织法》。根据《宪法》第111 条的规定，居民委员会同基层政权的关系由“法律”另行规定。作为确立城市社区自治制度的基本法律，《居民委员会组织法》为居民开展自治提供了较为具体的规定。《居民委员会组织法》取代了1954 年《居民委员会民组织条例》，明确了居民委员会的“基层群众性自治组织”的性质，并提出“自我管理”、“自我教育”、“自我服务”的方针。同时，对居民委员会的设立和组织结构；费用来源及办公用房；机关、团体、部队、企事业组织与所在地居民委员会的关系以及政府有关部门与居民委员会的关系都进行了的界定。

（三）国务院的有关行政法规和地方性法规。国务院的有关条例对居委会的内部机构进行了规定。如《人民调解委员会组织条例》规定“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织”，将人民调解委员会作为基层居民行使自治权自我解决民间纠纷的一种方式。根据《居民委员会组织法》，省、自治区、直辖市可以根据该法制定实施方法。全国多个省市制定了本省市的居民委员会组织法的实施办法。如上海市制定了《城市居民委员会工作条例》。

三、现有城市社区自治法律存在的问题

（一）法律目标定位模糊。目标定位是法律制度构建和完善中的核心内容，决定着法律制度的基本框架和发展方向。认真分析现有社区自治相关法律，我们会明显发现其目标指向是模糊的，对于自治呈现出宏观鼓励、微观约束的特征。从宪法的章节体系看，居民委员会被安排在第三章（国家机构）的第五节（地方各级人民代表大会和地方各级人民政府）中，表明立法者的意图或多或少还是把社区自治主体视作国家机器的组成部分，可以说是指向“政府管理的”。而《城市居民委员会组织法》则不仅规定了居民委员会的性质、任务、设立和组成等，还规定了居民会议的组成、召开以及居民公约等有关社区自治的各项具体制度，可以说是“指向自治的”。当然，《宪法》、《居委会组织法》都从宏观上将居委会定性为群众性自治组织，但这种规定无疑是模糊的，只有原则性规定而无实施细则。这种模糊的目标定位使得社区自治组织在实践中难以自治，也为行政权力侵入社区自治空间留下了法律缝隙。

（二）自治主体权利不明。自治主体的权利决定了社区自治的空间。一方面，体现在对居委会这一自治主体的权利不明。虽然法律对居民委员会自治地位是明确的。但《城市居民委员会组织法》又规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”这就模糊了社区自治主体权利与政府权力的边界，法律上赋予了居民委员会要承担大量政府性工作的义务，从而为居委会这一自治主体“行政化”提供了前提。另一方面，没有对其他的自治主体的权利进行界定，从而导致社区内物业公司、业委会、其他社区自治组织与居委会之间的冲突与竞争。

（三）法律制度明显滞后。目前关于城市社区自治的法律大都是在上世纪80 年代制定的，现在看来已远远滞后于社区自治的实践。一是就居委会本身而讲，其范围、参与方式等已有了很大的发展。如居委会组织法规定了“居民委员会一般在100 户至700 户的范围内设立”，但目前城市中大量新建小区产生，社区面积和人口不断扩大。以上海为例，47.7%的居委会户数在1500 户以上，还有个别达到了5000户。二是就社区自治的现实实践来讲，自治主体日渐多元化。目前根据法律我国社区中获得合法自治权的主体只有一个，即居民委员会。但现在社区自治已经深入人心，社区自治主体日益多元化，诸如物业管理组织、业主委员会以及其他社会组织等得到了新的发展并在社区自治中发挥重要作用。如何厘清这些社区自治主体间的权利界限、健全共治协调机制等都成为法律需要进一步规范的问题。

四、法律不完善导致的社区自治实践困境

由于目前城市社区自治法律的不完善,尤其是其目标指向模糊与法律相对滞后,导致社区自治在实践过程中难以进行有效调控,不同的社区利益主体在制度难以调整的空间内不断的追逐自身利益,导致社区自治在实施过程中的诸多困境产生。

（一）政府在社区自治中的“越位”与“缺位”。法律规定的模糊性给了地方政府在社区自治中较大的自由裁量介入空间，部分政府在行政惯性和路径依赖的作用下，频频挤占社区自治组织的自治空间,使得正常的自治组织力量和机制难以有效发挥作用。一方面体现为“越位”，管了很多不该管的事情。自觉或不自觉地将社区自治组织尤其是居委会作为依附于政府的附属单位或下属单位，并且直接干预自治组织的自治权利。同时，包揽了过多应由社区自治组织应该承担的职能，如社区活动、社区慈善等。另一方面体现为“缺位”，该做的没有做到做好，对社区自治组织的政策指导不到位，对社区自治机构的资助性投入不到位，对社区社会组织的培育不到位。

（二）居委会在“行政”与“自治”之间的角色迷失。由于现行法律既规定了居委会的自治性质，又赋予其协助政府及其派出机构开展工作的法定职责，导致其承担了双重角色。由于政府垄断了大量资源，居委会服务社区居民的时间被政府的工作所挤占。本来应该是代表社区与政府进行互动、作为社区的发言人向政府表达社区利益和需求，并在一定程度上监督制约基层政府的居委会组织，在实际中反而成了基层政府在社区的发言人，要协助政府对社区进行管理与控制。

（三）社区中不同自治主体的博弈与冲突。随着社会的发展，社区中的社区自治组织不仅仅只是居委会，还有业委会、物业公司以及其他社区社会组织。由于法律不完善，对于社展，社区中的社区自治组织不仅仅只是居委会，还有业委会、物业公司以及其他社区社会组织。由于法律不完善，对于社区内各社会自治主体的界限、权利没有明确的界限，在社区治理中出于各自代表的利益不同社区自治组织难免出现博弈和冲突。如物业公司要保证其经济利益的实现；业委会要体现私人业主的利益；其他社区组织也有其利益诉求。现实中不同自治主体之间冲突的案例并不罕见，几乎每天都会在不同的社区上演。

五、思考与建议

在社区日益成为群众参与治理的社会空间、群众权利意识和参与意识日渐彰显的今天，城市社区自治更应该在完善的法律框架下依法进行。建立符合时代要求、符合群众需要的城市社区自治法律已成当务之急。

（一）在立法思想上，应进一步体现社区自治的目标指向。一方面，在对《居委会组织法》修改上，更适时变组织法为自治法，根据其社区自治主体的自然属性确定其权利及责任，尤其要对其自治权力与国家行政主体的行政权力作出科学和明确的界定，把社区自治事务与政府公共事务有效区别开来。二是适时出台"社区自治法"，打破社区自治等于居委会自治的行政逻辑，构建多元主体、多方参与、依法进行的现代社区治理格局。

（二）在立法内容上，要厘清社区中不同治理主体的权利关系。要顺应治理主体的多元化的趋势，一方面要扩大社区自治主体范围。另一方面厘清社区自治主体之间的界限，加强多元主体之间的协调沟通与合作，共同促进社区自治的实现。比如要明确居委会与党组织的关系，强化政治领导和监督，弱化事无巨细的具体干预；厘清在居委会作为社区自治组织与以社会关系为基础的业委会、以产权关系为基础的物业公司之间的关系，实现相互协调；厘清居委会与社区服务组织之间的关系，加强有效合作。

（三）在立法配套上，要完善社区自治相关法律的建设。要修改完善《街道办事处组织条例》，进一步明确街道办事处的地位和权限，减少街道对社区自治的直接干预，确保发挥街道办事处在社区治理中的宏观政策指导、组织服务、动员引导功能。其次，要加强社会组织立法，改革登记和准入制度，提供财政支持和税收优惠，促进社区社会组织发展。

[1]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2000.

[2]丛森.依法促进社区自治之我见[J].黑龙江省社会主义学院学报，2006(4)

[3]谭丽，曹凤云.上海市社会工作机构发展研究:功能、路径与现状[J].北京工业大学学报(社会科学版)，2012（6）

[4]杨鸿台，吴志华、申海平.城市社区体制改革与法制建设研究[M].上海：上海交通大学出版社，2004.