风险社会中公共政策的发展趋势

张延超

（山东师范大学公共管理学院，山东 济南 250014）

风险是无处不在的，既来自自然，也来自社会，但我们这里所说的“风险”并非是纯粹自然意义上的——来自自然的灾难，而是人类行为和决策意义上的，是他们的副产品，指的是其失败的可能性以及产生的其他不可测结果。风险的存在既体现了人类理性的力量，也暴露了理性的限度。

毫无疑问，风险社会带来的变化是全方位的，从个人到家庭，再到社区和政府，乃至整个国家和全球社会,因应形势而需做出的变化也应是全方位的。其中的关键是公共政策的改变，因为风险社会所讨论的主要是公共安全的问题，其实质是公共事务，而且是最基本、最纯粹的公共事务。本文旨在分析中国高风险社会的表现，探讨其对公共政策的一般性影响,从而为当前中国公共政策发展趋势提供一些积极的思考。

一、风险、风险社会及其特征

（一）风险的含义

1986年，贝克在他提出的风险社会理论中赋予“风险”一词新的涵义，他指出:“风险是个指明自然终结和传统终结的概念。或者换句话说:在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。风险概念表明人们创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种(发展带来的)副作用。”[1][P119]风险是社会、个人和群体在未来遇到伤害的可能性以及对这种可能性的判断与认知。从客观上讲，风险是某种自然现象、生理现象或社会现象是否发生的可能性及其对人类的社会财富和生命安全是否造成损失和损失程度的客观不确定性，正如贝克指出，“风险”本身并不是“危险”或“灾难”,而是一种危险和灾难的可能性;从主观上说,风险是一种认知,是我们对风险的态度和看法,这些态度和看法受一定社会政治、经济、文化诸多因素的影响。[2][P23]

（二）风险社会的含义

“风险社会”一词是贝克在 1986年德文版的《风险社会》一书中首度提出的，书中不仅富有创见性地对人类社会的当前发展现状进行了深入探讨，也为我们了解未来社会提供了一个预言式的视角。贝克通过对人类现代化历史进程特别是自工业化以来人类活动所造成的一系列消极后果进行反思后指出，当今人类社会正处在从前工业社会向风险社会的转变之中，而这一转变过程正在全球范围内潜在地发生。但究竟“风险社会”的具体内涵是什么？贝克并没有给出一个清晰的定义。有人根据贝克的著作中对风险社会的论述进行了归纳：“风险社会指的是现代社会发展的一个阶段，在这个发展阶段里，全球性风险开始出现，使人类日益生活在文明的火山口上。”[3]我国学界比较认同的“风险社会”内涵的界定是：风险社会作为一个概念并不是历史分期意义上的，也不是某个具体社会和国家发展的历史阶段，而是对目前人类所处时代特征的形象描绘。因此，我们可以说，人类处于风险社会时代，但不能讲某个国家是风险社会，尽管那个国家的国内情况比其他国家更不安全。但是，风险社会不仅仅是一个认知概念，还是一种正在出现的秩序和公共空间。在后一种意义上，它更具有现实性和实践性。如吉登斯、贝克等人所说，风险社会的秩序并不是等级式的，垂直的，而是网络型的、平面扩展的，因为风险社会中的风险是“平等主义者”，不放过任何人。风险社会的结构不是由阶级、阶层等要素组成的，而是由个人作为主体组成的，有明确地理边界的民族国家不再是这种秩序的唯一治理主体，风险的跨边界特征要求更多的治理主体出现并达成合作关系。

（三）风险社会的基本特征

1.“人化”特征

传统社会风险主要来自物资的匾乏和自然的灾害，近代以来，随着科技进步和工业化水平的不断提高，人类活动频率的增多、活动范围的扩大，其决策和行动对自然和人类社会本身的影响力不断增强，这就使得风险结构从自然风险占主导逐渐演变为人为的不确定性占主导，现代社会风险明显呈现“人化”特征。

2.“制度化”特征

如果说风险是与人类相伴而生的，那么认识和利用风险，通过制度来规范风险行为，实现风险的制度化就是具有现代意义的。随着人类社会的不断发展，现代社会制度几乎覆盖了人类活动的各个领域，这些制度体系本来承担着防范社会风险的功能。然而，任何制度都不可能是一劳永逸的，制度建构是一个制度不断完善的过程，在这些社会制度运行的过程中，由于监督机制的缺位或设计的缺陷等原因，原有制度出现运转失灵和功能失效，制度本身成为一种社会风险的再生产机制，从而使“风险的制度化”转变为“制度化的风险”。

风险社会具有“模糊性”特征，主要表现在以下三个方面:一是风险制造主体的模糊性。在风险社会中，由于风险结果及其破坏程度的无法推算，从而导致风险责任主体模糊和缺位，没有人能真正地去对风险灾难承担他应该承担的责任。二是风险运行的模糊性。由于风险制造主体的模糊性，再加上全球化的推波助澜，人们往往无法感知这种风险是从何而来，到何处去。三是风险结果的模糊性。风险对人类的影响则是模糊的，有时人们在短时期内可能抵制住了某种风险，但新的更大的风险可能就在抵制过程中产生，而且最终会有什么样的结果也是人们无法预料的。

4．“互动性”特征

传统的社会风险是相对独立的，而风险社会中的风险则具有很强的互动性。一种风险的出现可能是由多种未知的风险引起的，而且，风险的时间影响是持续的，风险会悄悄地转化，转变为经济风险或是政治风险或是社会风险，当风险得不到及时控制，它会给整个社会带来一系列的连锁反应，这种风险又会无形中影响到社会生活的各个领域，从而导致整个社会处于一种风险状态，而且这种风险状态可能会波及到全人类，从而给整个人类造成巨大的伤害。

5．“双重性”特征

风险带有很强的负面意义，大部分人视风险为消极的、可怕的、会给人类带来损失，产生灾害的后果，但是风险在附带危险的同时，还预示着机会和希望，风险的增加也并不意味着我们生活的世界更不安全了。风险结果的双重性表明，应将风险当作是一种经营机会，通过应对风险来获得风险收益。

6．“全球性”特征

1．2．2 青少年心理韧性量表 该量表由胡月琴等［7］共同编制而成，共27个项目，包括个人力和支持力两个因素，其中前者包含目标专注、情绪控制和积极认知3个因子，后者包含家庭支持和人际协助2个因子，各因子相关系数在0．12～0．56之间，量表内部一致性信度为0．83。个人力得分为目标专注、情绪控制和积极认知3个因子得分相加；支持力得分为家庭支持和人际协助2个因子得分相加。该量表采用5点评分法，1级（完全不符合）、2级（比较不符合）、3级（说不清）、4级（比较符合）、5级（完全符合），各因子得分越高，表明其心理韧性水平越高，抗击挫折的能力越强。

全球化作为一个历史进程实际上是与现代意义上的风险同步出现的，当全球化成为一定历史时期的主要时代特征(即全球化时代)时，风险也就成为这个时期社会的基本特征。

二、转型社会中的双重风险

（一）中国社会转型期的特有风险

我国现在正处于社会转型和现代化建设的关键时期。一方面，是改革开放 30多年来取得的现代化成果，比如经济的持续性高速增长，国家综合实力和人民生活水平的显著改善和提高；另一方面，是伴随着现代化进程和社会转型而来的诸多社会问题的日益显现，诸如“三农”问题、贫富分化问题、社会保障问题、腐败问题、公共安全问题、生态环境问题等等，都成为影响我国社会健康稳定发展的不确定因素。众多的相关研究证明，社会发展指标在人均 GDP1000美元到 3000美元的区间是诸多社会问题并发的高风险时期，我国于2003年达到人均 GDP1000美元，到 2006年人均 GDP已达 1700美元，理论上我国当前正进入到一个全新的“高风险”社会时期；而近年来频繁发生的一系列社会问题、公共危机事件恰恰也证明了这一点。转型社会特有的风险，如社会关系不稳定，制度化保障缺乏，共同价值瓦解，法律制度的不健全，单位解体后社会生活单元的解体，社区力量的软弱，维权渠道的匮乏和维权代价大，缺乏有组织的利益代表等，都在昭示着我们建立现代社会体制的努力还没有完成。

（二）一般性的工业社会的标准风险

德国社会学家贝克、英国社会理论家吉登斯为代表的众多西方学者从不同角度提醒我们，作为众多社会现代化努力方向的工业社会本身就是一个“风险社会”，如技术发展带来的风险（核污染、电子污染、生物工程、材料工程）、环境风险、金融风险以及各种可能的突发事件带来的社会振荡等等，一旦发生，将会造成难以估量的损失。这些作为现代性本身后果的诸多社会风险也同样是正处在现代化进程中的我们所同样不得不面临的问题。近年生产领域频发的各种安全事故，如重庆井喷、衡阳大火、吉化爆炸引发的松花江水源污染、哈尔滨市全城大停水以及各地屡禁不止的煤矿事故，都是损失惨重；在生活用品的安全领域，阜阳劣质奶粉事件、“苏丹红”事件、“多宝鱼”事件，都引发了人们对我国生活用品安全机制的信任危机；江西九江地震、重庆大旱等自然灾害也给当地人民生活和生命财产造成了很大损失。这些都充分说明我们抵抗突发性风险的意识和能力，还有待进一步提高。[4]

三、风险社会中公共政策的发展趋势

（一）公共政策过程中协商民主理论的运用

所谓协商民主,指的是平等、自由的公民借助对话、讨论、审议和协商,提出各种相关理由,尊重并理解他人的偏好,在广泛考虑公共利益的基础上,利用理性指导协商,从而赋予立法和决策以政治合法性。所以,当风险社会成为人类的认知现实时,作为一种治理形式,协商民主有助于人类从容应对风险社会。在公共政策过程中，借鉴和运用协商民主的治理形式，具体表现为以下两点：

1．运用协商民主的治理形式，鼓励公民参与从而促进合法决策。

首先,所有受决策影响的利益相关者都能够平等地参与决策过程,政治讨论包容所有的人,没有人具有超越任何其他人的优先性。协商民主政治的程序自由和平等价值,意味着公民不仅应该有平等参与政治决策的机会,也应该有平等的机会获得政治影响的权利。其次,决策是在公民及其代表的公共讨论和争论过程中形成的,理性具有超越个体自我利益与局限的优势。协商过程的实质性特征应该是以理性为基础。再则,形成决策的过程是将说服而非强制看作是政治的核心。参与者应该可以在获得最具说服力信息的基础上修改自己的建议,并接受对其建议的批判性审视。通过相互理解和妥协的过程达到一致,而不是将自己的观点强加给别人。

2．通过对公开讨论、对话、协商而打破专家等对知识的垄断,将技术置于民主控制之下。

风险社会理论认为,应对风险必须摒弃这样的错误观念:即行政机构和专家能够准确地了解对每个人来说什么是正确的和有益的。因此，在公共政策的制定过程中要独立于专家、打破知识垄断，贝克提出了两个原则,即实行权力分配和营造一种公共领域。而后者尤其重要:“只有一种激烈的有说服力的以科学论战武装起来的公共领域,才能够将科学的精华从糟粕中分离出来,并且允许对技术进行指导的制度——政治与法律——得以实施,从而争取到其自身应该拥有的作出判断与裁决的权力。”[5][P131]正是在这一点上,协商民主提供了恰当的路径。

（二）公共政策过程中运用多中心治理的理论，重视非营利组织的参与。

多中心治理理论是近年来公共管理与社会发展领域中被广泛接受的理论。该理论旨在实现公共服务供给主体的多元化，即政府、市场和第三部门三大供给主体的协同合作，建立以政府行政机制为主导，市场竞争机制和第三部门自治机制共同参与的多种方式共同起作用的公共服务供给机制，以此提升服务效率和质量。

非营利组织的公共政策参与，是指非营利组织通过各种途径，向政府转达民众的利益和要求，或提出各种政策意见和建议，协助政府改进公共政策，以保证公共政策的制定符合人民的最大利益，确保公共政策执行不偏离预定轨道。由于公共事务日趋复杂，仅凭政府力量往往无法有效解决所面临的社会问题，而必须依赖政府之外的社会力量的参与和投入。非营利组织就是社会力量的一个重要载体，两者如能在互信、互赖的基础上紧密合作、互为补充，将会推动公共政策目标的顺利达成。另一方面，因为非营利组织大多数立足于基层，因而对社会信息有着较具体的掌握。所以，大量的社会组织、非营利组织参与政策过程，也可避免因信息不完整而带来的政策低效。甚至可以说，正是因为有了非营利组织的政策参与，公共政策的公平价值和民主性才得到进一步的体现，政策才获得良好的运转。[6]

（三）重视私人领域风险政策的公共性影响。

近些年，引发重大政治社会影响的突发事件有相当一部分是因为私人领域的风险政策出现了偏差。如果我们仅将目光集中于传统公共部门即政府和第三部门的政策输出,可能无法缓解突发事件的严峻态势。目前，我国已经建立了针对突发事件的政策体系。即以“一案三制”为核心的政府应急管理体系,但是,即使政府应急管理体系能在最大程度上发挥预设的功能,也无法有效降低突发事件的发生频率。这一方面是因为应“急”并非治本之策,另一方面也是由于很多问题并非出自政府和第三部门。例如2008年的 “三鹿三聚氰胺奶粉”事件和2009年发生于成都的“公交车自燃”均属此列,由于企业风险政策的缺失,给公共安全带来巨大威胁。

因此，在高风险社会中，应将私人领域的风险政策纳入公共政策的框架,这样有助于全面、有效地应对风险,提高风险管理的效率。近些年,企业社会责任的理念虽已引起重视,但缺乏实质性进展,将企业的风险政策纳入公共政策的框架就是落实企业社会责任的体现之一。[7]

（四）重新看待公共政策的评价标准

我们在政策的制定和实施过程中过分依赖于专家话语和科技理性,不顾民众对风险的可接受性而强制推行,引发社会不满,其中典型的表现便是各地屡禁不止的“强制拆迁”。对于推行“强制拆迁”的地方政府而言,他们衡量政策好坏的标准仍然停留在“成本——收益”的比较,而有意或无意地忽视了“强制拆迁”政策所带来的风险——政府的合法性危机。由于专家话语不合时宜的泛滥,也导致专家的信用贬值,专家被戏谑为“砖家”。就风险的可接受性而言,在我国当前的众多社会风险中,“社会不公”是最不可接受的。因此,对于现阶段的任何公共政策而言,最大的风险就是社会不公，它足以抵销实行该政策的任何收益。

（五）提高公共政策过程中相关主体责任意识。

提高公共政策过程中相关主体的责任意识，可以消除贝克所说的“有组织地不负责任”，公共部门在公共政策的制定和执行过程中，经常出现有责任边界不明、公共政策主体的决策责任意识淡薄的现象，有时候也会经常有“重大问题”究竟属于哪一级负责的争论。这就为风险信息隐瞒不报、风险处理推诿敷衍留下了责任真空。[8]要避免这种现象，当务之急就是要提高公共政策过程中相关主体的责任意识，主要有以下三方面：

一是政治责任，即决策者的决策行为要对国家公民负责，因为公共决策主体的决策权力是国家公民赋予的。因此，它的决策责任和义务就是要保证公民的合法利益要求，要保证社会的进步和发展。

二是法律责任，即政府的决策行为要受法律规范和保障。因此，公共决策主体的决策要符合国家宪法和法律规定，这就要建立决策的责任追究制度，责任追究制度就是对公共决策行为主体的惩戒，通过这种制度，达到对公共决策权力的约束，防止滥用权力现象的发生，真正细化、明确规定行政首长对于各类风险事件的决策权力与责任范围，并对如何判断相关责任和如何具体追究相关责任做出明确的制度规范。

政府必须把促进社会民主、法治、自由，维护人权、社会公正、保护公共利益作为义不容辞的责任，这是既对当代人负责任，更是对后代人负责的表现，这是建立未来人类美好社会的保证。一个负责任的政府是人类应对风险社会的有力武器，这样的政府必将获得人民的信任和支持，具有存在和发展的合法性根基

四、结论

风险社会带来的变化是全方位的，从个人到家庭，再到社区和政府，乃至整个国家和全球社会,因应形势而需做出的变化也应是全方位的。其中的关键是公共政策的改变，因为风险社会所讨论的主要是公共安全的问题，其实质是公共事务，而且是最基本、最纯粹的公共事务。分析了风险社会的中国场境，即面临转型社会的双重风险。由此提出我国目前公共政策的发展趋势，即运用协商民主和多中心治理理论；将私人领域政策的制定纳入公共政策的范畴，重新看待公共政策的评价标准，以最多的利益相关群体可接受的政策为好政策；提高公共政策过程中相关主体尤其是也就是政府的责任意识。

[1]乌尔里希·贝克.自由与资本主义[M].浙江：浙江人民出版社，2001.

[2]杨雪冬 ，等.风险社会与秩序重建 [M].北京 ：社会科学文献出版社，2006.

[3]崔德华.西方风险社会理论及其对我国构建社会主义和谐社会的启示[D].山东大学，2008.

[4]张晨,何华玲.“双重风险社会”中公共治理的困境与重塑[J].长白学刊,2010,(02).

[5]薛晓源、周战超主编.全球化与风险社会[M].131.

[6]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[7]张海波,童星.高风险社会中的公共政策[J].南京师大学报(社会科学版),2009,(06).

[8]段伟文.面向风险社会的公共政策架构 [J].求是学刊，2003,(5).