我国退休养老金双轨制问题研究

虞 华，周秀泉，程 鑫，刘 琳

我国退休养老金双轨制问题研究

虞 华1，周秀泉2，程 鑫1，刘 琳1

（1.国家统计局 盐城调查队，江苏 盐城 224005；2.天津商务职业学院，天津 300170）

从我国养老保险制度改革的历史进程分析入手，总结了当前我国退休养老金双轨制形成的背景、原因以及现状和主要特点。揭示了退休养老金双轨制暴露的问题以及由此引起的社会公正、贫富差距等问题。对废除退休养老金双轨制的主要困难和必要性进行了双向分析。在借鉴国外退休养老金制度的基础上，对完善我国养老保险制度提出了建议和对策。认为废除退休养老金双轨制势在必行，也必须成功。

社会保障；养老保险；退休养老金；双轨制；多元养老机制

近年来，党和政府一直高度重视社会保障工作，不断加大改善民生的力度。养老保险金作为一项关系到民众切身利益的一件大事始终受到党和社会的密切关注。然而，

由于改革措施的一致性、制度的整体安排等原因，养老保险制度在发展中显露出不少问题，尤其是我国城镇职工养老保险体系形成的“退休养老金双轨制”一直为社会诟病。2013年全国两会召开前，人民网和人民日报政治文化部就公众关注的热点问题第十二次展开大型网络调查。调查显示：十大热点中，“社会保障”再居榜首，要求废除退休双轨制再次成为民众关注度最高、反映最强烈的社会问题。

然而，严峻的事实是2008年启动的五省市事业单位养老保险改革试点迄今无甚进展，公务员养老保险改革仍停留在制度设计阶段。在部分地区，机关事业单位与企业退休金“剪刀差”仍有扩大迹象[1]。由此导致的企业与机关事业单位退休人员养老金的悬殊差距已引起了社会的广泛关注，成为影响社会和谐的问题之一。与此同时，我国正在跑步进入老龄化社会，到2020年，我国65岁以上老年人口将达1.67亿人，约占全世界老年人口的24%，这使得尽快完善我国养老保险制度体系显得极为急迫和重要。

一、废除退休养老金双轨制的主要困难

“双轨制”形成由来已久，在上世纪90年代正式成型。尽管这是由当时具体国情决定的，也是我国城镇养老保险体系探索的必然产物，但是养老“双轨制”所导致的待遇差距悬殊，有悖社会公平正义。然而，退休养老金双轨制在全国各地的具体情况不尽相同，贸然改革必然会遇到来自不同方面的阻力。也因此，废除退休养老金双轨制面临着层层困难：

（一）我国国情的复杂性。我国是一个人口大国，国情极其复杂。根据第六次全国人口普查主要数据，全国总人口为13.7亿人，而且人口每年都在稳步增长，年平均增长率为0.57%。此外，我国大陆共有31个省、直辖市和自治区，各地区发展并不均衡，具体情况也存在极大差异。退休养老金是一件关系人民群众的大事，制定一套适合于各不同地区、各不同单位、不同工种公民的退休养老金制度难度极大，毕竟退休养老金的统筹和发放与各地的经济发展状况、财政富裕程度密切相关，其在制度的制定上有相当大的难度，需要经过充分的调研和摸底，而且客观上也需要有个时间表。前总理温家宝曾说过：“在机关和事业单位实行养老保险改革，在我国是一件复杂的事情。大家知道，其实机关人员并不多，有600万，但是科教文卫体、事业单位多达3100万，如果加上退休人员就超过4000万人，我们必须慎重、稳妥地加以处理，可以在有条件的地方先进行试点，逐步积累经验，使我们整个国家能形成一个规范的养老保险制度”。

（二）退休养老金制度的刚性。刚性是制度的基本属性，一种制度刚性产生的原因主要来自于制度自身设计的合理性与社会变迁，就制度自身而言，影响制度刚性的内部重要因素主要指制度设计的合理性[2]。制度的合理性从本质上指制度是否符合社会制度的内在规律，是否有效发挥其本来应有的功能。退休养老金制度的刚性也是如此。每一次针对退休养老金出台的政策都是一种制度，这种不断变化与改进的制度正是设计者为了满足公民群体在退休后养老保险的需要，如果这种制度不能满足现实社会需求，必然要被新的制度所取代。然而，由于这种制度的产生是在一定合理性基础上产生的，即使要被新的制度所替代，那也必然会受到来自目前制度的既得利益群体者的阻挠，这是一个曲折的过程。

（三）新旧制度的难以衔接性。改革就必然涉及到新旧制度的衔接，不是单纯废除退休养老金双轨制那么简单，新旧制度的衔

接好坏将关系着改革能否顺利进行。以前的公务员是由财政发给养老金，由公共财政现收现付，养老金给付是国家责任。如果进行改革，将机关和事业单位纳入社会基本养老保险体系，公务员将与企业职工一样缴纳养老保险费，统账结合，部分积累。那么如何解决改革前所欠的那部分养老金就是一个要面临的新问题，而且我国在企业职工养老保险改革中就有过教训，当时国家没有负担隐性债务，旧制度积累的养老金权益全部进入新制度，造成了新制度先天不足，包袱沉重。

（四）对不同利益群体的难以兼顾性。在任何社会，一个制度对于不同的利益群体都难以兼顾，改革就必然打破已经形成的利益分配机制，更难兼顾不同群体的利益。废除退休养老金双轨制并不是简单地并成单轨，如果要并又该如何合并都需要进行周密的计划和协调。如果将机关和事业单位纳入社会基本养老保险，待遇会不会骤降自然就是机关和事业单位人员关心的核心问题。因为大多数公务员和事业单位的工作人员都是专业人士，而且在当今社会基本上都要硕士、博士，博士可能要到30岁左右才开始工作。他们读书期间均投入了较大的教育资本和时间资本，何况，并非所有在企业工作的人，养老金一定是低的。在一些垄断行业企业，其员工退休后拿的退休金甚至比很多公务员还高。所以仅从“投入产出”来讲，机关和事业单位人员退休后的养老金待遇高一些也有合理之处，然而待遇一旦骤降，他们当然未必能够接受。

二、废除退休养老金双轨制的必要性

尽管废除退休养老金双轨制有层层困难，但是退休养老金双轨制已经极大妨碍了不同职业群体之间的人员流动，不能有效发挥社会互济功能，也不能有效应对养老保险面临的财务困境，由此所导致的问题已引起社会大众的广泛关注，要求废除养老金双轨制的呼声越来越高。养老金双轨制的弊端主要表现在以下几个方面：

（一）从根本上与宪法和有关法律精神不相符。我国宪法第四十四条明确规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”按照规定，企业事业组织的职工和国家机关工作人员在享受国家和社会的养老保障的权利上是完全平等的。而现行退休双轨制却对不同部门的退休人员执行不同制度、不同标准，给与差别化待遇，退休金收入差距十分悬殊，明显侵犯了养老公平权[3]。由于实行退休养老金双轨制，造成了明显的同工不同酬的不合理状况，这些都是有违宪法精神的。人社部社会保障研究所所长何平在2009年答记者问时也对现行制度的合法性提出质疑：“从法律的角度来讲，机关、事业单位的养老保险制度应该和企业一样，个人应该缴费，其他享受的条件和待遇支付的水平都应该在一个统一的平台上来制定。”而现行双轨制却是企业缴费，机关不缴费；缴费者的退休金低，不交费的反而比缴费的高出几倍，享受的条件和待遇支付的水平明显不在一个统一的平台上。这种不合法规的状况是不可能长期维持下去的，否则对社会造成的危害不可低估。

（二）与全面小康社会的战略目标是相违背的。全面小康社会是要建设“惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”，是要让亿万人民群众普遍受惠，共同富裕，共享改革发展成果。而贫富差距过大已经是目前我国社会出现的重要问题之一，我国基尼系数早已接近0.5，远超0.4的国际警戒线。解决这个问题的前提就必须建立合理有序的收入分配格局和养老保险制度，合理调整收入分配关系，使越拉越大的收入差距逐步缩小[4]。

而现行退休双轨制在企业和机关事业单位分别实行两种养老保险制度，对同类人员执行双重标准，从而拉大了退休金的差距。照此发展下去，极有可能会形成退休养老待遇的两极分化，出现退休金畸高畸低的不合理状况，其结果只能实现少部分人的小康而不是全面小康，改革发展成果就会仅被少数人分享而与大多数人无缘，这与建设全面小康社会的宏伟目标是完全相背离的。

（三）不利于社会公平原则和社会稳定。双轨制破坏了按劳分配的平等分配权。造成贡献相同而收入悬殊的局面。其实质不是按劳分配，而是按部门分配，按等级分配。在这种制度下，自己掏腰包“买保险”的企业职工相对只得到很低的退休金，而“分文不掏”的机关事业单位职工却得到高于前者几倍的退休金[5]。企业职工作为国家物质财富的直接生产者、国家财政收入的主要创造者，他们的退休金却处于相对最低的水平，这显然是有悖社会公平正义原则的。而自从退休养老金双轨制形成以来，社会上关于是否废除退休养老金双轨制的争论就没停止过。近几年，企业退休人员对双轨制的不满情绪越加强烈，要求废除退休双轨制的呼声越来越高。在此种情况下，如对此问题不能及时妥善解决，将会增加社会不稳定因素，对社会的和谐稳定造成极大威胁。

（四）不利于全社会人才的优化配置。退休养老金双轨制阻碍全社会人才的优化配置，具体体现在两个方面：一方面造成全社会的人才倾向于退休福利非常好的机关事业单位，这就出现了每年报考公务员考试的人数屡创新高，而相当一部分民营企业却找不到其紧缺的人才；另一方面机关事业单位与企业作为两个并行的没有联系的轨道，人才很难在相互之间进行流动，这就导致了机关事业单位的职工要么一直在机关事业单位，要么为了进入企业而放弃以前的积累、从零开始缴纳社会养老保险；而企业的人员想要进入机关事业单位则也是从零开始算工龄。这对哪一方来说都非常不公平。而对国家和社会发展而言，如果这个问题不能解决，人才就不能各尽其用，不能实现全社会人才的优化配置，也就不利于经济社会的发展[6]。

三、构建我国退休养老保险制度的路径及对策建议

养老保险事业是一项关系着百姓切身利益的大事，尽管由于历史等原因形成的退休养老金“双轨制”与当时我国的国情相符合，但是“双轨制”所导致的弊端也越来越明显。因此，进行退休养老金双轨制改革是大势所趋，改革并不就是简简单单的由双轨并为单轨，而是一个循序渐进探索的过程。可以在借鉴国外成功改革经验的基础上，结合我国实际情况，在以下几个方面进行努力：

（一）建立合理的养老保险法律体系，强制实行全民统一的养老制度。尽管国务院连续8年给企业退休职工增加养老金，但是如果不解决“养老金双轨制”这个根本问题，那么会导致许多的企业退休职工长期生活在贫困底线[7]。现在的问题实质不是理论争论,而是利益调整。关键不是“提办法”，而是“下决心”。一方面，政府本是政策的制定者和执行者，公务员养老制度理应带头改；另一方面，与企业工人、事业单位员工相比，公务员数量最少。现在事业单位养老金改革难以推进的背后其实是机关单位养老制度改革滞后在“拖后腿”。为了公平，机关事业单位的社保改革应该坚持企业社保改革的方向。应该说，现在公务员养老制度改革不缺经验,缺的是决心，但改革总会有阵痛。

（二）建立多元养老机制，大力加强社会基本养老。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老制度为重点，以

慈善事业、商业保险为补充，加快完善多元养老机制。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型社会养老保险制度[8]。养老金的成分也可以进一步细化，在这一点上，荷兰的经验值得借鉴。荷兰养老金制度最突出的特点是“三个支柱”的制度框架，即第一支柱为普遍保障的国家养老金，每一个年满65岁的荷兰居民都有权享受；第二支柱为行业或企业举办的职业年金（补充养老保险），补充养老保险组织机构的形式分三类：行业（职业）基金会、企业基金会和保险公司；第三支柱为私人年金（个人储蓄性养老保险）。我国可以结合自身国情，确立不同比例的资金来源，按照国家提供基本保障、个人账户为主体、“企业年金、公务员职业年金、集体经济的分红和土地保障”为增益、个人积蓄和家庭互助为补充的养老资金体系，各方努力，确保养老金的资金安全和资金来源。通过这样的方式，充分发挥多元养老机制保障来源、优化渠道、增益基础、促进和谐的作用。

（三）改革我国现行退休制度，适时提高法定退休年龄。养老金的问题不是孤立的问题，它反映出退休制度甚至是社会保障制度设计上的缺陷和不足，适度改革我国现行的退休制度很有必要[9]。我国目前法定退休年龄是男性60岁，女性55岁，这种年龄退休制度显然已经不适合我国的发展，给国家的造成了沉重的财政负担，应考虑逐步提高法定退休年龄。这一点可以向欧洲许多国家学习，法国、德国的退休年龄都从65岁提高到67岁，在很大程度上都减轻了国家的财政负担。我国也应该适时提高退休年龄。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高5岁的话，当前退休人口会减少1000万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1/3。另外，国家还可以建立弹性退休制度，允许劳动者在退休年龄、退休方式和退休收入方面具有某种弹性。比如在知识经济领域工作的人，退休年龄可以适当延长一些；从事体力劳动的人，退休年龄则可以适当提前。这样为每位劳动者根据自己的具体情况选择合适的退休年龄留出了充足的空间，这也与世界退休制度的发展趋势相符合。

（四）稳步推进养老金入市，通过多元投资提高养老金保值增值能力。随着我国步入老龄化社会，养老压力日益增大，单纯地依靠财政投入解决养老资金来源已经捉襟见肘，因此通过多种投资渠道积极稳妥地增加养老金的资金源十分必要，这也是世界各国对养老金保值增值的普遍做法[10]。2010年社保基金年度报告显示，2010年社保基金逆市取得4.23%的投资收益率。自成立以来的十年间，社保基金年均投资收益率高达9.17%。养老金如果能够稳步入市，既可以实现自身的保值增值，又可以提振股市信心，促进市场稳定健康持续发展。但是股票市场是一个高风险的市场，养老金入市必须建立起严密的管理体制和投资机制，防止养老金本金流失。此外，还可以通过对部分资金投入运营的方式来增加基金的收入，利用社会保险基金进行投资，购买国债或者存入国有商业银行等。在进一步规范国内资本市场的前提下，积极开拓基本养老保险基金的投资市场，可以有选择地以一般投资人身份投资上市流通股，将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域[11]。也可以有选择地投资于优良的企业债券或基本建设债，以真正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益，而经济效益的提高不仅将直接对国民经济产生良好的影响，同时又间接实现了基金收入的稳步增加。

（五）努力消弭行业养老差别，缩小退休养老金差距。要继续稳步提高企业退休人员

基本养老金，逐渐缩小企业和机关、事业单位养老待遇的差距，缓解退休养老金“双轨制”的突出矛盾[12]。国家要对企业的利润分配进行指导和调控，各地政府应当适当地组织当地企业将一定规模的企业利润直接转为养老基金，对于经营困难的企业，政府可以予以政策支持，帮助企业走出困境，以提升企业经济效益的方式保障养老金的支付安全。在当前的经济领域中，出于竞争的需要，企业往往将更多的资金投入到再生产之中，忽视了企业员工的基本权益诉求，这一趋势应当得到及时遏制，即使是刚刚起步的中小企业，也应该在条件允许的范围内保证员工的合法权益，最大程度地保障养老金的支付安全。

（六）实行“新人新办法、老人老办法”，自觉实现退休养老金制度并轨。退休养老金制度最终肯定会走向并轨，但是如果只是简简单单的并轨，真正吃亏的主要还是机关事业单位的老人。如何让这些老人能顺利地度过改革的阵痛期？有一个最不容易引起争议、最妥然也是最和谐的办法，就是实行“新人新办法，老人老办法”，即对于新进机关事业单位的公务员和员工，一律参照企业养老办法缴纳社会保险。这样，也就能做到一视同仁，既激发所有劳动者的工作积极性，又能保证养老金发放的公平性和可持续性。“老人老办法，新人新办法”几乎是国际惯例，也是被无数事实证明了的解决问题的科学良方，比如机关住房制度改革中实行的新进机关公务员住房分配货币化（即采取住房补贴的方式）就得到了社会各方面的认同，改革也得以顺利进行。

解决养老金双轨制问题，缩小机关事业单位和企业员工退休养老金收入之间的巨大鸿沟，既是构建和谐社会、实现科学发展的现实需求，同时也是实现共同富裕、消弭社会隔阂的有效举措。首要的一点就是要破除现有的不合理的既得利益群体，要有这样的决断和魄力。不管阻力多大，这场改革必须进行，也必须成功。

[1] 郑秉文．养老保险新政后的深度思考[J]．中国人力资源社会保障，2010,(3).

[2] 张润君，任怀玉．制度的刚性与嵌入性研究——对户籍制度改革的解读[J]．甘肃行政学院学报，2006,(4).

[3] 梁颖，郭俊华．我国城镇养老保险存在的问题及完善对策[J]．财经科学，2010,(1).

[4] 卢姗．退休待遇双轨制弊端浅析[J]．投资与合作，2012,(2).

[5] 刘澍．中国城镇养老保险水平影响因素分析[J]．西南金融，2012,(8).

[6] 卢驰文．机关事业单位养老保险改革的制约因素与策略选择[J]．理论探索，2011,(5).

[7] 崔亚琪，王如冰．对统筹企业和机关事业单位养老金制度的思考[J]．知识经济，2012,(2).

[8] 朱青．养老金制度的经济分析与运作分析[M]．北京：中国人民大学出版社，2002.

[9] 金璇，宁夏宇，许知行．浅析社会养老“延迟退休”政策[J]．东方企业文化，2012,(19).

[10] 郑秉文，孙永勇．对中国城镇职工基本养老保险现状的反思——半数省份收不抵支的本质、成因与对策[J]．上海大学学报（社科版），2012,(3).

[11] 杨立雄．中国养老金待遇差距问题研究[J]．新视野，2010,(1).

[12] 王建芳．退休职工养老金制度改革方案及模型[J]．科学技术与工程，2012,(3).

[责任编辑：方彧]

Study on Two-track Retirement Pension System in China

YU Hua1, ZHOU Xiu-quan2, CHENG Xin1, LIU Lin1
(1. Yancheng Investigation Team of National Bureau of Statistics of China, Yancheng 224005, Jiangsu Province, China；2. Tianjin College of Commerce, Tianjin 300170, China)

Based on the analysis on historical process of pension insurance system reform in our country, this paper discusses the background, reasons, present situation and main features of current double-track retirement pension system. It exposes the problems of double-track retirement pension system and other problems such as social justice, the gap between rich and poor. Diffculties and the necessity of the abolition of double-track retirement pension system are analyzed. Finally, the paper puts forward some suggestions and countermeasures on promoting pension insurance system in China.

social security；pension insurance；retirement pension；two-track system；diversifed pension mechanism

F913.7

A

2095-5898 (2013) 04- 0042 -06

2013-08-05；

2013-08-15

虞华（1963- ），国家统计局盐城调查队副调研员, 研究方向：价格统计调查与价格理论研究。