进一步完善我国城乡统筹中的人口发展政策*

★肖万春

近年来，我国坚持以人为本，统筹城乡教育、医疗卫生事业发展，人口素质得以显著提升，大学生比例、有专门技能人才的比例以及劳动力的整体素质都在不断提高。但也认识到，我国城乡人口的素质、结构、服务水平上差距确实非常明显，在人口基数仍然庞大的前提下，人口政策面临的结构性问题已经上升为主要矛盾，出生人口性别比严重偏离正常值，人口老龄化加快，未富已经先老，很多制度包括社会保障都跟不上，“四二一”的“倒金字塔”型家庭结构给独生子女夫妇带来很大的经济压力，独生子女的成人风险、成才风险、婚姻风险和养老风险带来的失独家庭人群的痛苦等等问题进一步突出，产生很复杂的社会、经济问题，严重制约城乡一体化发展。新时期，在城乡统筹背景下，我国人口政策调整已经到了一个十字路口，既要重视人口生育政策的完善，更要重视人口发展政策的完善。

一、实施全民健康政策，提高人口健康素质

一是实施新婚夫妇免费婚检和方便婚检政策。加强新婚夫妇婚检的引导。针对新婚姻法取消新婚夫妇强制性婚前检查后，新婚夫妇婚检率急剧下降，新生儿缺陷率随之上升的问题，必须进一步强化实施免费婚检和方便婚检政策，实施免费婚检与免费常规身体检查打包服务，为新婚夫妇婚检和结婚登记领证提供一条龙服务，全面干预以降低新生儿出生缺陷率，提高出生人口素质。

二是实施支持性全面健康示范创建政策。各级政府要根据实际，实施支持性政策，开展全民健康创建示范社区、示范单位、示范宾馆、示范家庭活动，免费开展健康生活方式相关知识讲座，免费提供取阅的健康生活方式宣传材料，切实改善户外健身条件，开放公共体育资源，开展健康膳食知识竞赛，加强生殖保健宣传和服务，加强预防和控制艾滋病宣传，对高危人群实施“100%安全套”工程，对艾滋病病毒携带者及艾滋病患者生育行为进行全程干预，倡导文明的生活方式和生活行为。

三是实施基本公共卫生服务均等化政策。统筹城乡基本公共卫生服务，制定完善基本公共卫生服务项目经费管理条例，确定“统一标准、分级负担、分级管理、绩效考核分配”的原则，建立“财政专户管理、国库直接支付、资金封闭运行”的管理模式，推行“财政年初预算统一安排、分季预拨资金、年末统一结算”的管理办法，确保基本公共卫生服务资金需求，根据经济发展水平逐步提高人均基本公共卫生服务经费，强化社区卫生服务机构建设，完善以预防为主的公共卫生服务体系，对65 岁以上老年人、孕产妇等重点人群主要检查项目实现免费，增加高血压、糖尿病、重性精神疾病患者管理人数等服务项目，努力控制并消除危害严重的传染病、地方病。

二、实施教育优先政策，提高全民文化素质

一是实施基础教育免费政策。在坚持免费九年制义务教育的基础上，各级政府要积极创造条件，增加教育经费投入，扩大义务教育年限，把免费义务教育扩大到学前教育和高中阶段教育，增加农村义务教育财政投入，使农村学校公用经费标准与经济发展相适应，建立健全学生资助制度，保证贫困家庭学生完成大学学业。

二是实施职业教育补贴政策。我国对发展职业教育非常重视，对发展职业教育的方针、政策、措施作了明确的规定，职业教育取得明显成效。在新的起点上，必须进一步加大职业教育投入，立足经济社会发展需求优化职业教育结构，加大职业教育补贴力度，根据经济发展水平逐步实现职业教育免费政策。改革农村基础教育办学模式，将普通教育和职业教育相结合，各县域积极办好职业技术培训中心，为农民及在职、再就业群体免费进行培训和再培训，形成大众化、终身化的教育体系。

三是实施素质教育支持政策。坚持以人为本、全面实施素质教育，是贯彻党的教育方针的时代要求。实施素质教育工程，建立鼓励支持“德育为先、能力为重”的素质教育政策机制，为实现全面建成小康社会目标提供人才保障。实施德育为先的育人导向政策，把社会主义核心价值体系融入国民教育全过程，引导学生形成正确的世界观、人生观、价值观。加强公民意识教育，强化社会道德建设、市场经济道德建设、民主政治道德建设，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，培养社会主义合格公民。实施能力为重的人才培养政策，着力提高公民的学习能力、实践能力、创新能力。

四是实施贫困人群智力扶持政策。统筹城乡人口发展的一个重要内容，就是实施贫困人口智力扶持工程，加大贫困人口智力发展政策扶持的力度，突出贫困地区基础教育的发展。这需要各级政府统筹贫困地区基础教育资金投入，实行贫困人口从幼儿园教育到九年制义务教育完全免费制度，对贫困人口免费教育时期提供寄宿补贴和营养餐，以设区的市为单元统筹教师资源，实行城乡教师资源定期轮换制度，提高贫困地区教师待遇，努力提高贫困人口文化素质，为贫困人口发展提供文化素质保障。变输血式扶贫为造血式扶贫，大力发展贫困地区特色职业教育，完善贫困地区职业培训体系，免费为贫困地区劳动力提供职业技术培训，提高贫困人口的就业创业能力。

三、实施社会保障全覆盖政策，积极应对人口老龄化

一是加强社会保障的基层服务机构建设，提高管理和服务能力。针对当前我国社会保障基层机构建设不健全、政府投入无序、业务管理分散，办事效率较低等问题，必须以加强机构建设为重点，拓展基层社会保障服务平台职能，重点是将现有的五项社会保险、就业再就业、低保、新农合等所有的社会保障项目全部纳入到统一的社会保障服务平台进行管理，实现社会保障项目“一站式”服务;以整合现有平台为切入点，优化基层社会保障服务资源配置，重点是加强基层社会保障服务机构基础设施建设，落实人员配备，建立信息资源共享机制，建立完善全国性的“医保”信息系统和“养老”信息系统，实现信息资源共享，可以考虑把计划生育队伍和农村公共卫生服务队伍合并起来。

二是逐步完善城乡统筹社会保障制度。首先，要进一步完善现有的城乡社会保障制度。各地要立足本地的经济社会发展水平，着力提高农村新型合作医疗水平，加快推进农村养老保险试点，力争尽早实现社会养老保险城乡全覆盖。其次，加快推进进城农民工和失地农民纳入城镇社会保障体系。当前重点是全面推行统一的工伤保险制度，建立农民工和失地农民的大病或疾病住院保障制度，分类分层建立有弹性的养老保险制度，逐步推性失业保险和生育保险制度。再次，逐步推进城乡社会保障制度一体化。各地要根据条件，建立全国统一的社会保障个人专户，积极探索社会力量参与社会保障建设，逐步统筹城乡居民医疗保险、养老保险、失业保险、最低社会保障、社会救济制度，为彻底消除“养儿防老”陈旧观念提供制度保障。

三是加快推进老年社会保障体系建设。针对我国老龄人口急剧增加的实际，要高度重视老龄人口社会保障制度建设。重点是着力解决高龄老年人、失能老年人和无社会保障老年人的基本生活困难问题，着力推进高龄津贴、护理补贴及无社会保障老年人生活补贴制度的建立与完善;政府要加大对养老服务业的政策扶持和财政补助力度，不断扩大养老服务政府补贴制度和政府购买服务制度的实行范围，不断建立健全覆盖全省贫困老年群体的生活救助体系，将低保边缘的困难老年群体全面纳入到社会救助范围;加强救助站、养老院、福利院、卫生站、康复中心建设，逐步解决贫困老人的养老服务问题，在城市着力推进城市社区居家养老服务的全覆盖，在农村继续加强综合性老年福利服务中心(站)示范点建设;完善老年人口的服务管理，各级政府要设立老年人口管理服务机构，拓宽对老年人的社会优待政策，倡导“积极老龄社会”，广泛开展老年事业慈善、救助和社区服务活动。

四、实施人居环境改善城乡统筹政策，逐步提高居民生活质量

一是统筹城乡生态环境建设。各区域在推进城乡人口发展一体化进程中，必须树立“绿色城乡一体化”发展观，实现城乡环境同治，统筹处理好城乡发展与资源、环境的关系，不能以农村环境恶化作为城镇发展的代价。对自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水源区、重点水源涵养区和水土保持重点预防区等重要生态功能区，实施控制性保护，加大水土流失治理力度。对于矿山生态保护，要按照谁开发谁保护，谁受益谁补偿原则，建立生态补偿机制。坚持从居民的日常生活便利出发，优化城乡功能布局，改善城乡空间形态，形成生活、创业、文化、生态四大功能融为一体、开放式的宜住城市和乡村，建设“多中心互动、多层次和谐、多特色互补、多空间拓展”的网络化城市群体系。

二是加强城乡基础设施同步建设，打造舒适便捷生活环境。通盘谋划城镇和农村的基础设施布局和建设，有区别、有重点、有步骤地推进水、电、路、气、通讯等基础设施向农村延伸，突出中心村庄和农村居住小区建设，以其为中心，开展农村路网、水网、电网、通信网的建设和改造，加快文体、教育、医疗、环卫、商业城乡统筹发展，统筹提供与城乡居民生产、生活息息相关的公用基础设施和公用服务设施，形成多层次、内容丰富的居住区服务网络。重点强化交通设施建设，加快公路干线的高速化和网络化，构建一日生活交通圈，重视城市对外交通和内部道路的协调衔接。加快城市群供水管网的建设和改造，重点解决大中城市、县城和中心镇用水问题，逐步解决老少边穷地区农村居民的供水问题。同时，要按照统筹规划、统一标准、联合建设、互相连通、资源共享的原则，大力推进城乡信息一体化，促进大中小城市和小城镇数字化建设，重点建设以城市为中心的“数字中国”信息化网络工程、各个中心城市城域的IP 城市宽带网络和城镇的电子政务电子商务工程，推进电信、电视、计算机三网融合，尽快建立起联结国内外、覆盖全国的宽带化、智能化、综合化、现代化的公用信息网络平台，逐步形成步入千家万户的区域性信息高速公路，为城乡居民舒适便捷生活提供保障。

三是积极推动城乡两型社会建设。城乡人口发展一体化，必须坚持人口发展与资源开发节约并重、把节约放在突出位置的方针，既要重视城乡人口发展一体化量的扩张，更要重视城乡人口发展一体化质的提高。当前，主要是要按照“减量化、再利用、资源化和可持续化”的要求，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立资源节约与循环利用体系，建立城乡生活垃圾、主要废弃物和废水回用系统，提高社会再生资源利用率。在城乡垃圾分类收集基础上，实现城乡垃圾无害化处理和其它固体废弃物的综合利用。通过资源再生和循环利用，支持生产环保型农用生产资料，培育城乡产业间物质、能量良性循环。大力发展资源再生产产业，形成资源再生、加工、交易、物流于一体，符合循环经济要求的新型工业园区。结合结构调整，建立休闲体验农业园，大力发展欣赏、观光的花卉园、果树林等生态旅游观光体验农业，把旅游资源的开发延伸到一、二、三产业的各个领域，促进农业的清洁循环生产。

四是统筹推进城乡住房一体化。城乡住房一体化既要求保障性住房建设城乡统筹，将长期在城镇就业和生活的农民工纳入城镇住房保障范围;还要求大力推进农村住房建设，加大对农村危房改造;更要求逐步推动城乡住房产权的一体化。要以建设生态文明为重点，抓住两型社会建设政策机遇，大胆探索城乡住房产权一体化试点，有条件地推动小产权房“转正”，对于符合土地用途建立在农村集体建设用地上的小产权房要承认其合法性，对于非法占用农地建设的小产权房必须拆除，逐步推动农村房产进入市场，为城乡人口发展一体化提供强大的推动力。

五是提高城乡人口发展一体化的文化内涵。城乡人口发展一体化不仅是农村人口向城镇集中的过程，也是一个城市文明向农村地区传播的过程;不仅要“化”物，更要“化”人。实现两者的有机结合，关键是要把城乡人口发展一体化的文化内涵体现于城乡建设、居民素质和农村发展之中。因此，各区域在推进城乡人口发展一体化中，必须强化城乡文化的融合，走文化多元的城乡一体化道路。

［1］中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［M］.人民出版社，2011.

［2］肖万春.湖南加快城乡一体化建设的着力点［J］.武陵学刊，2012，(4) .