试论行政良心对廉政建设的作用

廉桂志（中国井冈山干部学院 江西 井冈山 343600）

廉政建设是一项复杂的系统工程，也是一项精细的人心工程，它能够体现群众对政府的人心向背，也是每一个公共管理者的廉洁从政。公共管理者有社会人的属性，道德，如何增强公共管理者内在的力量，形成一种兼顾自我和大众的道德律，从内在层面拒腐败于无形，显廉政于行政，是现阶段形势下廉政建设的一个课题。讲公共管理者的道德，也就是行政良心。新形势下，相对健全的反腐制度体系下，行政良心对廉政建设到底起到了什么样的作用，是一个值得探讨的问题。

一、行政良心概念及特性

要了解行政良心的概念，首先必须从良心的定义说起，良心，中外学者对其有不同的解读，较为典型如洛克认为“所谓良心并不是别的，只是自己对自己行为的德行或堕落所抱的一种意见和判断”，[1]何怀宏先生认为：“良心是人们一种内在的有关正邪、善恶的理性判断和评价能力，是正当与善的知觉，义务与好恶的情感，控制与抉择的一致，持久的习惯和信念在个人意识中的综合统一。”[2]可以说良心既是一种道德意识，也是一种道德评价方式。因此，行政良心是公共管理者基于其职业的道德意识和道德评价，是否可以给行政良心下这样一个定义：行政良心是公共管理者的良心，是指公共管理者在履行其行政管理这一特殊职业活动中的责任和义务的过程中所形成的深刻的道德责任意识以及对自我的行政行为进行自我道德评价的能力。

基于其概念，行政良心最突出的特质就是其自为性和较于一般道德意识的稳固性，一旦形成，将是公共管理者内心深处最基本的“道德律”，是其履行行政管理职业义务的内在精神力量，会伴随公共管理者整个职业生涯，不因岗位、级别、职务乃至外部环境的不同而变化，也不因外部约束力的强弱而改变，它将是生于内而发于外的最坚固的预防和遏制腐败的“防火墙”。

二、廉政建设与行政良心的关联性

要论行政良心对廉政建设的作用，就必须找到他们两者间的契合点和关联性，行政良心作为行政伦理重要内容和方面，我们可以从行政伦理的方向探讨下他们如何关联并发生作用的。

（一）行政伦理研究目标指向廉政建设

行政伦理学科研究的实质就是在法治的大前提下如何让德治也起到他应有的作用，如何用伦理用道德用良心对公共管理者进行行为的约束，以期达到法治效率最大化，让所有公共管理者从内心达到道德最高境界，形成稳定的、持久的廉政价值观。正如张康之先生所讲：“良心又是一种稳固的持久的存在”“良心赋予人以道德的坚定性”“公共管理者的良心是其最高道德境界，以良心自为性为基础的公共管理活动，必然是有着高度道德自觉性的社会治理行为”。[3]

（二）贪污腐败大多源于行政良心缺失

从腐败的根源分析，大多是公共管理者道德自律和价值观方面出现了问题，拜金、重色、擅权，内在价值走向了廉政的反面、为民服务的反面，行政连心的反面。特别是我国新形势，经济发展带来了新的经济关系挑战，信息网络化带来的诱惑多样化的挑战，各种的文化价值观碰撞带来的内心道德和原则的挑战，总的来说，这些挑战源于内心也应由内心战胜，所以只有稳固坚定的行政良心才是自始至终预防贪腐增强廉政的一剂良药。

（三）国外立法实践证明行政伦理有助于廉政建设

目前一些发达国家已在国家行政实践中非常重视行政伦理作用，在行政伦理方面做了一些卓有成效的实践，美国自1997年就颁布实施了《美国政府伦理法》，成立了美国政府伦理办公室，1992年颁布了《美国行政部门雇员伦理行为标准》；韩国先后颁布了《公务员服务规定》、《公职人员伦理法》、《韩国防止腐败法》，都强调了行政伦理在预防和遏制腐败方面的重要作用，其中《韩国防止腐败法》于2001年颁布实施，这是一部行政伦理性质的立法。而我国在2005年颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，指出要“探索制定公务员从政道德方面的法律法规”，体现了我国对行政伦理法的高度重视，也体现了行政良心对预防和遏制腐败方面的作用逐渐得到认可。

三、行政良心在廉政建设实践中的作用

既然无论从理论还是实践中行政良心都是廉政建设密切的关联者，那么行政良心对于新形势下的廉政建设到底有着什么样的作用呢？我们应从廉政建设三大内容教育、监督和惩处出发，探讨行政良心在廉政建设实践中的作用。

（一）行政良心有助于增强廉政教育效果

廉政教育是事前环节、预防环节，技术上讲，就是让公共管理者知道哪些是腐败行为，为什么要廉政，如何廉政，廉政的意义等等，就是通过教育在公共管理者思想上树立一道反腐防线。行政良心是行为选择的“指挥官”，它可以让廉政教育从公共管理者思想层面更加深入到内心层面，从内心最深入筑牢一道防线，行政良心增强了公共管理者对腐败行为的认识，在腐败行为预期时会产生深深的负罪感和排斥感，对廉洁行政行为或观点有天然的亲近感，对自身选择廉洁行政的想法持积极态度，在腐败行为发生之前对行为选择起调控作用。

（二）行政良心有助于提高廉政监督的认同感

廉政监督包括了法律监督、制度监督、纪律监督、媒体监督、群众监督、道德监督等，从行政伦理上，道德监督就是行政良心的监督，它能够提高和增强前五项监督认同感，从而增强监督效果。赫胥黎说：“良心，它是社会的看守人，负责把自然人的反社会倾向约束在社会福利要求的限度之内”，[4]可以说，行政良心给予公共管理者以遵守法律法规，依法行政，以及践行行政伦理的核心价值即为公共利益服务的自觉性和坚定性，是行为取向的“检察官”，当腐败行为发生时，行政良心对腐败行为取向起到监督和纠偏作用。当公共管理者行为与或将与宪法、法律和组织章程所赋予的职责相违时，行政良心会给予提醒，对腐败行为会产生的后果和责任给予放大，让人内心产生强烈的负罪感，而自觉接受所应受到的惩罚，及时矫正这种行为，自觉履行法定责任。

（三）行政良心有助于提升廉政惩处的震慑力

惩处是廉政建设的最后一项内容，是被动的，是公共管理者腐败或违纪行为发生后的惩罚。行政良心作为行政行为的“审判官”，在公共管理者违纪或腐败行为发生后，行政良心会对其后果起正面的反思和评价的作用。也就是说，具有行政良心的公职人员违法或违纪后不仅会受到外在法律法规规定的处罚外，行政良心的存在还可以让接受惩处的违法违纪人产生强烈的愧疚和负罪，让他更好的接收惩罚并将惩罚作为改正行为的动力，让惩罚效果显示正能量；另外，行政良心的存在也可以使旁观者对他人的违法违纪行为带来的惩罚产生发自内心的排斥，他会显示出与违法违纪人行为相关的行为方向，总的来说，行政良心可以有效的提升惩罚震慑效果。

[1] 洛克.人类理解论[M].北京：商务印书馆，1954：31.

[2] 何怀宏.良心论[M].上海：上海三联书店，1994：39.

[3] 张康之.公共管理伦理学[M]北京：中国人民大学出版社，2003：161.

[4] 赫胥黎.进化论与伦理学[M].北京：科学出版社，1971：21.