论农村信用合作社的界定和法律特征

高桂林，关龙飞

（首都经济贸易大学 法学院，北京 100070）

一、农村信用合作社的界定

信用合作社，是社员个人集资入股组成的互助性组织，是合作金融的主要形态，是合作金融体系的基础。按照《农村信用合作社管理规定》第2条规定：“农村信用社，是指经过中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。”由此可见，农村信用合作社应当是我国农村合作金融的主要表现形式。然而，目前农村信用合作社的实际运行状况与法律的规定发生了巨大的偏差，农村信用社的本来面目在政府之手的巨大牵引下已经背离了合作制的基本原则，变得面目全非。事实上，农村信用合作社就其本意而言应该是一种组织规范的、坚持合作制原则的农村合作金融组织。

二、农村信用合作社与股份制商业银行的区别

（一）法定的经营目标不同

股份制商业银行的经营目标就是追求利润最大化，股东入股商业银行也是为了股份能够获得分红或增值。

农村信用社一般不以营利为目的，其经营目标是集合农民社员的资金互相融通。农村信用社的社员入股也主要是为了获得贷款服务，而不是追求利润分红。当然，农村信用社也必须追求合理的利润，来维持自身的持续运营，但如果片面追求盈利而忽视为社员提供融资服务的第一宗旨，则偏离了其设立的目的。

（二）股权设置不同

股份制商业银行的股东范围没有限制，各个股东的入股数额可能相差巨大。一般来说，商业银行都有相对控股的大股东，商业银行成立以后，股份可以转让，但退股一般不允许。

农村信用社的股东一般限制在本地区的农民社员，农民们加入信用社的目的是为了获得贷款资格，而不是为了分红。正因如此，农村信用社中各社员的股金数额相差不大，只有众多小股东，没有控股的大股东。农村信用社实行自愿和开放的社员原则，社员可以相对自由地根据需要参股或退股，但社员资格及相应股份一般不可转让。

（三）投票权不同

股份制商业银行是资本的联合，股东会或股东代表大会的投票权，实行一股一票原则。这样，拥有较多股份的股东因为承担了更大的风险，所以具有更多的投票权，大股东也因此可以左右经营决策，而中小股东处于被支配的弱势地位。

农村信用社是人的联合，其社员无论入股数量多少，均实行一人一票原则。这样的好处是可以实行民主管理，避免信用社为少数大股东所把持，从而更好地保护所有社员的权益。但也有部分农村信用社考虑到部分社员入股资金多，严格实行一人一票对这部分社员确有不公，因此在一人一票的基础上，适当增加入股多的社员的投票权，实行一人多票，但有最高票数的限制［1］195－196。

（四）法定的分配方式不同

股份制商业银行的经营目的在于营利。因此，其盈利部分用于利润分配的比例较大。具体的分配方式为按股份分红。

农村信用社的经营目的主要不是为了营利。因此，其盈利部分用于积累的比例较大，分红往往受到限制。具体的分配方式也有别于商业银行，一般是按照交易量（存款量或贷款量）的大小返还利润，其实质是按社员对信用社的贡献大小分配盈余，鼓励社员与信用社之间的交易，更能体现合作原则。

（五）上下级关系不同

股份制商业银行一般实行总分行制，在大城市设立总行，然后由上而下在其他地方设立分支机构。所有的分支机构皆为总行所有，下级机构必须服从上级机构。总行的股东拥有整个银行的股权。

农村信用社的上级机构是由基层信用社自下而上入股设立的联合组织，上级机构为下级机构所有，并最终为全体社员拥有。虽然上级机构对下级机构具有一定的管理职能，但不能干预下级机构的具体事务。各级机构均为独立法人［2］72－74。

三、农村信用社与农村合作银行的区别

（一）分布区域不同

农村合作银行主要分布在经济比较发达、城乡一体化程度较高的地区，当地的民间金融较活跃。从目前来看，大部分的农村合作银行分布在我国的东部。

农村信用社的分布则遍布全国，目前仍是基层农村最重要的正规金融机构。按照国务院对农村信用社的改革思路，在欠发达的农村地区仍需要进一步完善以合作制为基础的农村信用社。

（二）股权设置不同

农村合作银行是由辖内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股，在合作制的基础上，吸收股份制运作机制组成的股份合作制的社区性金融机构。在股权设计上，分为资格股与投资股。资格股又分为自然人资格股与法人资格股，法人资格股要求的认购金额要高于自然人资格股。投资股是为满足企业法人参与者的投资需求设置的。投资股不能退股，但可以自由转让和继承；资格股则允许退股。资格股的投票权按照一人一票原则，而投资股则按投资金额大小来确定。

农村信用社的股权设置则遵循合作制原则，其股东主要是当地的农民，其股份以资格股为基础，以一人一票为原则。部分农村信用社为吸引更多资金也设置投资股，但对投资股的投票权都有比较严格的限制，例如规定单一股东的投资股投票权不得超过三票。这样的股权设置保证了农村信用社非营利性的合作互助性质。

四、农村信用合作社与农业政策性金融机构的区别

（一）股权设置不同

农业政策性银行一般由政府财政出资设立，或者与其他机构共同设立，但是政府掌握控股权或通过其他途径控制。总的来说，农业政策性银行属于国有企业。

农村信用社主要由当地的农民自然人出资设立，属于私人所有企业。有些国家的政府虽然也入股农村信用社，但政府入股的目的主要是为了在资金上支持农村信用社，并且政府股份一般会在若干时间后退出信用社。

（二）业务范围不同

农业政策性银行主要承担那些社会效益好但经济效益不太好，无力承受普通贷款利息的项目的贷款，同时，也承担一些风险较大的扶贫项目。农村信用社主要解决社员日常生产生活中的经常性、小额贷款需求。

（三）组织形式不同

农业政策性银行同样实行总分行制，但为降低成本、提高效率，一般不设立太多的基层分支机构，有些面向基层的政策性业务往往要委托农村信用社来完成。

农村信用社面向基层，为当地的农民服务。由于规模较小、风险较大，往往通过自下而上的联合，取得规模效益。

（四）管理制度不同

农业政策性银行因为大多由政府出资设立，政府是唯一的股东或控股大股东。因此是由政府主管部门代为行使股东大会的职能，对高级管理人员进行任命。尽管也实行董事会与监事会制度，但其人选往往是由政府来指定。

农村信用社由社员出资设立，因此社员大会或社员代表大会是信用社的最高权力机构，由它来选举产生理事会和监事会。

（五）融资原则不同

农业政策性银行一般不吸收存款，而主要通过财政、发行债券等途径筹集资金。从资金运用方面看，其贷款的投放方向一般是政府指定用途的专项贷款，贷款对象也是由政府指定的某一类特定对象，贷款利率明显低于市场利率，甚至低于筹资成本。

农村信用社除了吸收社员的入社股金以外，与一般商业银行一样，也面向公众吸收存款，其资金来源主要靠社员股金与自己吸收的存款。从资金的运用来看，农村信用社的资金优先贷给本社的社员，社员享有优惠利率，在满足本社社员资金需求的基础上，也对非社员发放贷款，利率较高。但从利率水平来看，因为“三农”贷款本身成本高、风险大，所以即使是社员的优惠利率也普遍高于商业银行的一般贷款利率［3］25。

六、农村信用合作社的法律特征

（一）合作互助性

首先，这个特征可以说是农村信用合作社的本质特征，追根溯源到合作社的诞生，它是按照社员自己的意愿自发组织起来的一个经济组织，其首要宗旨或者第一要义是为了解决参与社员之间互补性问题，先有了合作关系并在此基础上通过各自的融资渠道来解决互补性的问题，即通过这种途径以便保护社会上在生产和生活中相对的“弱者”，使之在市场经济的激烈竞争中适应和提升本身的竞争状态及生存能力，这是市场经济的客观需要，也是在价值规律内在动力的推助下形成的。

其次，这一特征还体现在农村信用合作社的经营指向上，它更加重视通过借助社员之间的合作互助性来提升合作社经济的整体性水平，其目标是为了合作社这个集体经济组织的共同利益、整体利益，使每一个社员都能从中享受到合作社带来的福利，从而就摈弃了商业银行的那种仅狭隘于股东个体利益的局限性。

（二）民主自治性

农村信用社按照章程和管理规定，由社员入股设立，实行民主管理，政府部门不能过多涉权于此组织；农村信用社的最高权力机构是社员代表大会，它享有和行使这个组织的管理权、经营决策权、财政收支权、人事任免权等，由它授权理事会、监事会等民主管理组织开展管理活动；社员是农村信用社的主人，他们作为组成信用社的基本单位，无论是自然人社员亦或是法人社员，彼此间都是平等的，平等地享受权利、平等地履行义务，对重大事项按照“一人一票”的制度实习民主决策、民主管理；由理事会聘任主任管理日常社务，并推行社务公开，接受社员监督。

（三）非营利性

农村信用社不单纯以盈利为目的，该特征和合作互助性一样是体现在农村信用社的经营目标上，它为社员提供便利服务的主要功能大于而且多于商业银行的利润最大化的功能。具体来说，农村信用社不是单纯为赚取利润而存在，而是为了不断地满足社员日益增加的服务需求而设立。但是，作为自主经营、自担风险和自负盈亏的独立法人来讲，农村信用社还是必须具有一定的盈利能力，必要的盈利是实现更好地为社员服务宗旨的重要条件，是巩固农村信用社的基础的重要条件，也是促进农村金融中壮大农村信用社的重要条件。强调它的非营利性并不是抹杀它的盈利性，只是为了说明盈利性仅仅是农村信用社的一种手段而非它的经营目标。

（四）国家政策性

由于农村信用社区别于独资企业、公司制企业、合伙企业等经济组织，同时农村信用社作为中国农村金融的重要组成部分，在履行三农服务的方面有着不可替代的作用。因而一定程度上农村信用社具有国家政策性的特点，在实际业务活动中往往更多地得到政府的支持，如税收、财政等方面的一些优惠扶持都是商业银行所享受不到的，从而在进一步地开展金融服务业务的活动中更加的灵活，更好地因势利导、因地制宜，服务于社员，促进农村经济的发展。

［1］陈荣文.农村合作金融的法制创新［M］.北京：知识产权出版社，2011.

［2］陈雪飞.农村金融学［M］.北京：中国金融出版社，2007.

［3］王红玲.我国农村信用社组织形式多样化的法律探讨［J］.高等函授学报（哲学社会科学版），2007（12）.