北极事务与中国参与

张 耀

(上海国际问题研究院海洋和极地研究中心，上海200233)

2013年5月，中国被北极理事会接纳为正式观察员，从而使得北极问题在中国的影响以及中国参与北极事务的力度都大大增强。北极地区地处地球北端，为常年寒冷冰冻地区，人烟稀少，历史上一直游离于国际政治主要舞台之外。然而近年来，北极地区似乎突然成为世界瞩目的焦点，其原因在于随着北极地区气候环境的变化，北极地区的地缘政治和地缘经济前景发生了巨大变化。北极各国在北极领土和水域中的争端日益升级，与此同时，非北极国家出于种种原因也对北极有着浓厚的兴趣。中国在多个领域受到北极事务演变的影响，在北极地区有着利益和责任，以合作的姿态参与北极事务是中国与其他相关国家合作共赢的途径。

一、北极事务的演变趋势

所谓北极地区一般是指北冰洋以及北极圈内的陆地和边缘海组成的区域，整个北极地区包括北极圈内的陆地约800万平方公里和北冰洋约1 400万平方公里。一共有8个国家在北极地区拥有陆地领土和海上水域，分别是美国、俄罗斯、加拿大、瑞典、芬兰、挪威、丹麦和冰岛，被称为北极8国(A8)，其中美国、俄罗斯、加拿大、挪威和丹麦又因为直接濒临北冰洋，被称为北冰洋5国(A5)。1996年，北极8国组成了“北极理事会”，对北极地区事务进行协调和管理。

由于北极地区地处北半球高纬度地区，属于寒带地区，北冰洋大部分被冰层覆盖，大部分陆地也是呈冰原或永久冻土带等高寒地表特征。在以前，北极地区就像一个天然大冷库，无论在政治还是经济上似乎都是一个“世外桃源”，虽然没有很多人类的经济社会活动，但也因此保存了比较纯洁的环境。然而近年来，北极地区出现了诸多重大变化趋势。

首先是环境和气候的变化趋势。近年来，随着人类经济和生活的不断发展，地球的环境和气候都发生了大规模的变化，尤其是全球变暖趋势对北极地区的环境造成了重大影响。据科学家估计，未来100年间，北极陆地年平均气温可能上升3．89至7．22摄氏度，海域年平均温度则上升7．22至10摄氏度［1］。由北极8个国家组成的北极理事会在2008年发布的《北极气候变化影响评估》报告中也指出［2］，“过去的几十年，北极地区的平均温度的升高是世界其他地区的几乎两倍，冰川和海冰的广泛融化和永久冻土层温度的上升都表明北极地区温度的升高。”气候的变化也导致了北极地区环境的重大变化，其中包括冰层减少，动植物的迁徙和变迁，地表植被转化等等。尤其重要的是北极环境变化导致的大气环流及洋流的变化还将直接影响到北半球非北极地区的环境和气候，而天气的变化又将直接对农业的发展带来重大影响。因此，包括中国在内的许多非北极国家也对研究北极地理、保护北极环境非常关注，并且像北极国家一样在北极地区建立了科学考察站、派出科学考察船以对北极地区的地理环境气候进行考察研究。

由于北极地区相对封闭的特殊地理条件，使得其自然环境非常脆弱，抵御外来破坏和自我修复的能力都较低，因此如何维护北极作为人类最后的圣洁地、防止北极地区环境恶化以及由此给其他地区带来消极影响已经成为全人类共同关心的问题。

其次是北极地区地缘政治态势出现了重要变化。在历史上，北极地区由于其严酷的自然条件，限制了各国在这一地区的政治和军事博弈。冷战时期，北极地区在地缘政治和军事安全领域的主要意义是美苏两个超级大国均把北极地区作为本国战略打击力量的主要基地，特别是双方的战略导弹核潜艇利用北冰洋的厚冰层可以避开对方侦测的特点把北冰洋作为其战略值班的场所，同时双方的战略导弹通过北极地区也是攻击对方的最短路径。冷战结束后，这种军事对峙局面开始减弱，北极地区的地缘政治态势近年来又出现了新的发展趋势。一是资源问题。北极地区虽然地处地球北端，常年严寒，但在北极地区却蕴藏着丰富的各类自然资源。北冰洋在其地质构造进程中，形成了四大洋中比例最高的环北冰洋大陆架，在这些大陆架上蕴藏着丰富的石油和天然气资源(主要分布在俄罗斯西伯利亚沿岸和美国阿拉斯加沿岸)。据估计，北极潜在的可开采石油资源约2 500亿桶，天然气为50～80万亿立方米，约占世界未开发油气资源的25%［1］。同时，环北冰洋大陆架和沿岸地区还蕴藏有占世界9%的煤炭资源。另外，北极地区还有大量的铜、钴、镍、铅、锌、金、银等金属矿以及金刚石、石棉和稀有元素等资源。在当今世界新能源技术尚未产生突破性的进步以前，石油和天然气依然是世界主要战略性资源，北极地区丰富的资源已经被认为是继中东之后的又一大油气资源宝库。除了矿藏资源，北冰洋及其附属海域还拥有丰富的海洋生物资源，包括渔业资源和稀有动物资源，巴伦支海、挪威海和格陵兰海都是世界著名的渔场。在当今世界新能源技术尚未出现革命性突破的背景下，以石油和天然气为主的传统能源依然是世界经济发展的主要依赖对象，因此，对资源的拥有和控制仍然是当今世界地缘政治的主要博弈进程之一。北极地区丰富的未开发资源被认为是地球上最后一个能源宝库，是可以取代中东地区的下一个世界能源中心。二是领土和水域争端问题。由于北极地区在世界政治舞台上的角色地位正在逐渐上升，加上北极地区蕴藏有丰富资源，使得北极各国为如何在北极地区占据优势地位、控制和利用能源资源开展了各种竞争，其中最典型的就是领土和水域争端。近年来，北极各国采取各种措施来宣示自己对北极地区陆地领土和海洋水域的主权要求。2007年，俄罗斯深海探测器潜入北冰洋洋底，在北极点附近的北冰洋洋底插上了一面金属制的俄罗斯国旗，从而引发了北极各国新一轮的领土和水域的竞争。目前，北极各国的领土和水域争端集中在北冰洋周边地区的岛屿以及海上经济专属区和大陆架问题上。按照《联合国海洋法公约》，一国可以拥有相应的领海和200海里经济专属区的水域，岛屿也享有相应权益，大陆架也是一个国家海上权益的重要部分，一国可以享有200海里本国国土向海底自然延伸的大陆架主权，某些情况下还可以拥有更宽的大陆架主权(一共350海里，其中200海里以外成为外大陆架)。北冰洋又正好是一个大陆架面积广阔的大洋，因此，北极各国围绕一些岛屿、特别是各国大陆架的划分存在着许多争议，其中比较突出的问题包括:(1)俄罗斯与其他国家关于罗蒙诺索夫海岭归属的问题。在北冰洋中部有一条贯穿北冰洋洋底的水下山脉罗蒙诺索夫海岭，俄罗斯声称该海岭是俄罗斯西伯利亚陆地的自然延伸部分，因此属于俄罗斯的大陆架范围，而丹麦和加拿大则认为该海岭也是本国陆地向北冰洋的延伸部分，拒绝俄罗斯的主权要求。目前，俄罗斯已经向联合国有关部门递交大陆架主权要求及其相关技术文件。(2)加拿大和丹麦对北美大陆和丹属格陵兰岛之间的汉斯岛的争议，该岛本身面积近1平方公里左右，而且常年冰冻，无人居住，但是否拥有该岛牵涉到领海、经济专属区等周边水域权益，加丹两国互不相让。(3)加拿大和美国关于阿拉斯加北冰洋沿岸波佛特海大陆架划分的争议。由于该大陆架存在大量石油和天然气资源，因此美加两国对于两国海上分界线按照什么原则划定分歧较大，争论不休。北极各国除了上述争端外还存在其他一些终端。这些领土和水域纠纷，除了传统的领土争执外，在当今，事实上更重要的地缘政治意义在于对其所附属经济利益的纷争。

第三是北极新航路问题的凸显。北冰洋地处地球北端，是一个基本封闭的大洋，通过狭窄的白令海峡与太平洋相连，通过挪威海和格陵兰海与大西洋相连。理论上，从大西洋通往太平洋最简捷的海上航路是直接穿过地球体顶端的北冰洋。但由于北冰洋地处北极地区，传统上大部分北冰洋被坚厚的冰层所覆盖，形成一个“特殊的陆地”。因此，绝大部分世界海运是从大西洋绕道印度洋通往太平洋。但是这一现象正在开始发生显著变化。随着北极地区环境变化和气候变暖趋势的发展，北极的表面气温正在逐渐升高，而且其速度大于其他地区的变暖趋势。气温升高的直接后果就是北冰洋海冰的加速融化。据统计，过去30年，北极地区的年平均海冰量下降了8%，海冰总面积减少了近100万平方公里。现在北冰洋夏季的可通航水域逐渐增加，科学家们估计，如果北极变暖趋势不变，到二十一世纪末，北冰洋夏季将出现无冰现象［3］。北极海冰及其冰期不断减少的一个结果就是穿过北极地区的海上航线成为可能。北极航路一旦形成，将对北冰洋沿岸和世界经济发展带来重大影响。直接穿过北冰洋的大西洋-太平洋航线将比绕道印度洋的航线缩短40%左右甚至更多的距离，这将意味着航运成本可能大幅降低，而从北大西洋的欧洲北美地区通往北太平洋的亚太地区正是世界主要经济体所在区域，也是大部分世界贸易发生的地区。与此同时，北冰洋航线一旦可行，必将带动沿线的基础设施建设和经济产业的联动发展。因此，北冰洋航路的开辟对世界贸易通道和世界经济将形成重大影响。正是因为认识到北冰洋航路的潜在重要性，北极各国也都按照自己的利益展开博弈。北冰洋航路主要有三条，一是从西欧出发经加拿大沿岸的海峡和水道通往白令海峡，被称为西北航道。一是从西欧出发，沿俄罗斯北冰洋沿岸航行到白令海峡进入太平洋，被称为东北航道。第三条是直接穿过北冰洋中心北极点附近海域。俄罗斯和加拿大出于控制各自沿岸水域的航道将为自己带来潜在巨大经济利益的考虑，分别声称自己对东北航道和西北航道拥有主权，他国船只使用航道必须经由自己同意并收取费用。而美国等其他国家则坚持这两条航道属于国际航行水道，他国应该享有自由航行权。因此，围绕北极新航路的争执将是未来北极的一个焦点问题。

二、北极事务对中国的影响与中国的北极利益

在自然地理上，中国的最北端离北极圈还有1 000多公里，中国在北极地区也没有领土和主权水域，因此，中国只是一个近北极国家，但北极事务的演变对中国有着重大影响。

首先，北极地区的气候环境变化对中国的气候环境变化造成了直接影响。鉴于地球的构造，北极地区的气候环境变化会对北半球中纬度地区形成重大影响，而中国的绝大部分国土正处于这一地区，因此，中国的自然生态环境系统、农林牧渔系统乃至旅游经济等都会因为北极地区的环境和气候变化而受到各种影响［4］。北极地区海平面的上升，也会直接威胁中国东部沿海地区。科学家的研究还表明，北极地区的海冰减少是导致中国近年来冻雨、强雪和严寒的重要诱因。

其次，北极地区的能源资源对中国也有一定潜在意义。随着中国经济社会的迅速发展，中国对能源的需求与日俱增。自1993年起，中国成为能源净进口国，根据国际著名的英国BP公司的统计，2011年，中国已探明石油储量仅20亿吨，当年开采石油为2．036亿吨，而进口石油则达到了3．28亿吨，对外依赖度达到了56%。已探明天然气储量3．1万亿立方米，当年生产1 025亿立方米，消费则达到1 307亿立方米［5］。到2020年代，中国很可能GDP总量和能源消费及进口总量均为世界第一，能源对外依赖度超过60%。因此，寻求能源的多元化供给渠道，保证中国经济的可持续发展能够获得稳定的能源资源，是未来中国能源发展战略的主要任务，在这其中，加强国际能源合作是其中重要一环，而逐渐开展与北极地区国家的能源合作则可能是未来中国能源的新前景。

再次，北极新航路对中国的发展也有特别重要的意义。中国是当今世界第二大经济体和第一大贸易国，其中大部分贸易是与西欧和北美国家进行的。传统上中国与北美的贸易走的经太平洋穿过巴拿马运河到达北美东部港口，与欧洲的贸易则穿过马六甲海峡经苏伊士运河进入大西洋。如果是特大型船舶还不能经过巴拿马运河和苏伊士运河，必须绕道非洲南部的好望角进入大西洋。近年来，经过马六甲海峡、苏伊士运河的航线海盗猖獗，对中国海运安全构成严重威胁。苏伊士运河和巴拿马运河通行能力已经饱和，拥塞现象严重。北极航线则不存在这方面的问题，过往船舶不受吨位限制。据估计，东北航道和西北航道这两条北极航线将使中国到西欧和北美洲东岸的海运里程缩短20～30%以上，例如从上海到欧洲的德国汉堡航线，经由北极东北航道的航程为7 198海里，而经由苏伊士运河和马六甲海峡的航程则达11 479海里，前者比后者缩短了几乎1/3;从上海到北美的美国纽约航线，经由北极西北航道的航程为8 632海里，而经由巴拿马运河的航程则为10 567海里，前者比后者缩短了将近20%［7］。因此，北极航路一旦可以运用，其对中国经济和对外贸易的发展有着重大积极意义。

正是因为北极地区事务的演变对中国形成了重大影响，因此中国自然关心北极地区事务的发展趋势，其自身利益也与北极有着密切的关系。但是应该认识到，现阶段的中国北极利益和传统的国家间零和博弈的地缘政治利益是不同的，当今中国的北极利益更多地体现在经济合作和共同治理领域，其主要内容体现在如下领域。

第一，科学考察和研究。相对于世界其他部分而言，人类对北极地区的认识还有待于进一步加深，北极地区的自然地理、地质构造、水文气象甚为复杂，其影响颇为巨大，作为在气候环境诸多方面受北极影响的中国，理所当然地希望对北极进行更多的科学考察与研究、探索北极地区自然状况演变的规律以应对其各种积极和消极后果。进过多年努力，现在中国已经拥有了世界一流的极地科考能力，雪龙号科考船已经对北极地区进行了5次科学考察。中国还在斯瓦尔巴德群岛上建立了“黄河”科学考察站。

第二，环境保护领域。中国作为近北极国家，其自然环境受到北极地区环境通过大气环流等地球物理构造而形成的各种影响。近年来，中国极端气候事件频发，北方的高温，南方的干旱，还有曾经几乎造成春运交通瘫痪的冻雨等，都与全球气候和环境变化包括北极地区的气候和环境变化有着密切的联系。因此，更好地保护北极地区的自然环境，不仅仅是北极地区国家的问题，也是事关中国和其他非北极国家的事务。

第三，北极航路的开通和航行领域。开展与世界各国的经济贸易合作，是中国经济发展的重要基础。因此中国对海上航行的自由和安全问题非常关切。北极航路一旦开通后，合法合理和平地利用这一航路有利于中国和相关国家的长远利益，中国希望与北极国家在这一领域开展共同合作。

第四，资源考察和开发。北极地区蕴藏着极为丰富的各种资源，在北极地区国家主权管辖范围之外的北极地区(包括公海水域和国际海底)是全人类的共同财富，勘察、开发以及保护北极地区的各类资源，是世界各国按照相关国际法所拥有的权力。随着中国经济的迅速发展，中国对资源能源的需求不断增加，对进口能源的依赖度也不断上升。因此，实现能源多元化战略、确保稳定的能源来源是中国的长期战略目标。北极地区拥有丰富的能源资源储备，中国和北极国家进行相关能源合作，共同获得经济发展有着很大的发展潜力。

当然，随着北极事务的不断演变，中国在涉及北极事务的各个领域还会产生各种不同的关切和诉求。总体而言，目前中国在北极地区的利益关切有着一些基本特点:首先是全面性，涉及到经济、贸易、环境、气候和科学考察等各方面。其次是潜在性，由于北极地区的自然环境及其复杂性，特别是北极地区作为人类最后的净土，其自然环境相当脆弱，一旦遭到破坏其自我修复能力非常薄弱，因此在资源开发，经济发展问题上必须特别谨慎。中国的许多利益关切目前还是一种前景，还在不断变化和形成之中。第三是特殊性，中国不是北极国家，在北极地区没有领土和领海，因此中国的利益关切有其特殊性，很多问题必须通过各种合作机制与北极国家和其他行为体采取双边和多变合作机制才能进行，需要长期的努力。

三、中国参与北极事务

综上所述，北极正在发生重大变化，这些变化也对中国造成了重大影响，因此中国一直关注着北极事务的发展及其与自身发展的关系，中国也积极努力参与北极事务、为北极治理和保护做相应贡献。作为一个北极区域外国家，中国参与北极事务和北极治理进程的主要法律依据在于一系列国际法框架，比如《联合国海洋法公约》中规定的世界各国对于公海区域、国际海底、以及在主权国家经济专属区等水域内享有的科考、航行、勘探等权益范围，另外，在二十世纪二十年，当时的中国政府曾加入了规范各国在北极斯瓦尔巴德群岛附近相关权益的《斯瓦尔巴德条约》，使得中国也拥有了在该地区进行科考和经济活动的权力。中国虽在北极地区没有领土和管辖海域，但中国作为《联合国海洋法公约》和《斯瓦尔巴德条约》等重要国际条约的缔约国，与其他缔约国一样，在承担相应国际义务的同时，在北极地区也享有多方面的权益。

需要明确的是中国不是北冰洋沿岸国家，中国在北极地区没有传统的地缘政治战略和利益，受地理和技术条件限制，中国不会、也不能通过传统手段来追寻自己的利益关切。现在一些西方媒体和专家对中国的北极政策妄加猜测，制造了各种所谓中国在北极有能源和军事方面的战略企图的夸大舆论。而事实上在北极，中国更多地是通过参与北极事务的治理、推动与北极各国在各个领域的互利合作、提供公共产品和服务、促进该地区的和平、稳定与可持续发展，增进北极地区人民和全人类的共同福祉，并在此进程中实现中国的相关利益需求。

首先，中国需要加大对北极地区各种基础研究的投入(包括自然科学和社会科学)。这其中科学考察是重要的突破口和立足点。科考既是当前中国在北极治理中最为关切的利益之一，同时也是中国有效介入北极事务的最佳方式。域外国家在北极事务上的发言权和影响力，在很大程度上取决于该国以科研为主的北极知识储备的获取和转化能力。2012年，中国第五次北极科学考察队乘“雪龙”船顺利完成了北极东北航道的首航任务，并在北冰洋大西洋扇区展开综合调查，首次在水文大气、地质地球物理、海洋大气化学、海洋生物生态等多个学科领域获得大量关键数据和重要样品。我们目前对北极的了解还很肤浅，只有深入了解北极地区的自然和人文情况，掌握北极地区环境气候、水文地理等自然规律，才能够理解北极与中国的关系所在，才能合理有效地推进中国参与北极事务治理进程。

其次，积极参与北极地区各种国际治理机制，发挥中国的积极作用。目前，北极地区最大的国际组织是北极理事会，美国、加拿大、俄罗斯、挪威、丹麦、瑞典、芬兰和冰岛8个北极国家为理事会正式成员国，另外还有一些国家和国际组织作为其观察员国。北极理事会是目前对于北极地区的治理拥有最多权限的国际机构，但是目前8个北极国家对其他国家参与北极地区事务和北极治理还持一定的保守和疑虑态度，这不利于北极国家和包括中国在内的区域外国家开展共同的北极治理合作。中国从2007年开始成为北极理事会的临时观察员国并且申请成为正式观察员国。2013年5月，北极理事会外长会议正式决定接纳中国等6国为理事会正式观察员国。这表明，北极各国已经认识到北极治理离不开中国的参与，中国在物质和智力上的能力和资源是北极治理进程中不可或缺的。

中国作为世界大国，有能力、也有义务在政治、经济、科技、人文等领域在相关国际机制中发挥积极作用、做出积极贡献。中国可以在北极航运、环保、旅游、资源开发等领域性议题上加大参与力度，在相关的机制安排还没有成型前，在联合国气候变化与可持续发展会议、联合国海洋法会议、国际海事组织极地规则谈判及大陆架界限委员会等多边机构或论坛中发出中国的声音，使未来的机制安排能够体现中国的关切。随着国家经济实力和科研能力的快速提升，中国参与北极治理的力度还将不断加大。

第三，在未来中国可以通过各种方式参与到北极地区的经济和社会发展进程中。由于各种原因，北极各国处于北极地区的部分大都经济发展相对比较落后，现在，北极各国和相关地方政府都制定了长远发展计划，把本国北极地区的发展和振兴作为本国发展战略的重要组成部分，比如俄罗斯政府的北极战略和加拿大政府的北方战略。这些地区的开发和发展需要大量的资金投入和劳动力引进，需要对原先落后的基础设施进行大规模改造，在这些领域，中国与这些北极国家有着很大的合作潜力，而且这种合作也已经在各方的意向中有所体现。

第四，中国尊重北极国家在北极的权利，尊重北极地区原住民的权利，同时也希望其他国家承认和尊重中国依据国际法所享有的合法权益并和中国开展积极的合作。中国对北极没有任何野心，也不会介入北极国家相互之间的主权争议问题。在目前国际格局和具体条件下，中国将通过各种多边和双边合作，以求得互利共赢。中国前总理温家宝在访问北极国家冰岛时曾表示，中方愿与冰方密切在北极事务中的磋商，在极地、海洋、环境、航运等相关领域开展务实合作，共同促进北极地区的和平、稳定和可持续发展。这也是中国与其他北极国家进行合作的共同指针。中国关于北极的相关治理主张要充分体现“人类共同利益”“人类共同关切”的理念，反对有违国际法的非法利益侵占。中国应该注意利益和治理的平衡，将中国的利益融于“人类共同利益”之中。

第五，中国还应积极推动地方政府和企业与北极各国地方政府和企业的各领域相应合作。由于种种原因，中国与北极各国的中央政府或许对于开展北极事务合作的积极影响和具体效果不甚了解，而各国地方政府和企业则对自身的切身利益和具体需求十分了解，彼此之间需要什么样的合作、如何合作可以迅速推动本地区社会经济人文的发展和进步等问题在地方政府和企业间可以得到更好的沟通，从而构建有效的、牢固的合作基础。

北极地区已经成为世界的新焦点，北极的环境保护、气候变化、新航路开辟、资源利用等问题已经成为全球共同关注的问题。如何对北极地区的众多新兴事务进行治理事关许多相关国家的利益，自然也会引起许多国家的重视。

北极地区是人类共同的地球的一部分，目前北极面临的环境保护、气候变化等问题是北极国家和非北极国家的共同责任，而且这些问题也不是单个或几个北极国家能够自行解决的，必须由相关国家共同努力解决。包括中国在内的非北极国家在科学考察、环境保护、气候变化等事务上既有责任、也有义务参与北极治理，他们可以利用和发挥各自的长处为北极治理提供公共产品，做出应有贡献。一个开放合作的北极才是符合包括北极国家在内的全人类利益的。

［1］北极问题研究编写组．北极问题研究［M］．北京:海洋出版社，2011．

［2］寒江．北极的气候变化及其影响［J］．人类环境，2004，(7):436．

［3］郭培清．北极航道的国际问题研究［M］．北京:海洋出版社，2009．

［4］陆俊元．北极地缘政治与中国应对［M］．北京:时事出版社，2010．

［5］BP．BP Statistical Review of World Energy 2012［EB/OL］．http://www．bp．com/content/dam/bp/pdf/Statistical-Review-2012/statistical-review-of-world-energy-2012．pdf，2013-07-23．

［6］张侠，屠景芳，郭培清，等．北极航线的海运潜力评估及其对我国经济发展的战略意义［J］．中国软科学，2009，(增刊下期):86-93．