电磁辐射污染法律风险及其防范——由两起“胜诉”案例引发的思考

陈 芹

（华南师范大学 法学院，广东 广州 510631）

一、电磁辐射污染及其法律风险

美国通用电气公司原总裁杰克·韦尔奇在回答别人问他最担心什么时说:“其实并不是GE的业务使我担心，而是有什么人做了从法律上看非常愚蠢的事而给公司的声誉带来污点并使公司毁于一旦。”杰克·韦尔奇强调的就是法律风险在企业管理经营中的重要地位。

随着经济发展和社会进步，全社会维权意识普遍增强，电网企业无论在电网建设、电力生产和经营，还是投资融资中所面临的法律风险均呈多样化、频繁化趋势。尤其《物权法》颁布之后，电网建设中电磁辐射污染的法律风险成为学界关注的核心议题，主要集中在电网建设的征地、线路走廊、权属管理等方面。

如不对电磁辐射污染的法律风险作出妥善的防范，对企业的影响可能是致命的。1.可能造成巨大经济损失。电磁辐射设施、设备和相应的工程建设需要投入大量资金，如果在建成并投入使用后需要整改，则将面临重大经济损失。如进行末端整改，措施有限，“治标”难“治本”：（1）减少运行时间。但许多通信、电力设施往往是24小时运行，减少运行时间几乎是不可能的。（2）采取距离防护。距离防护往往涉及搬迁电磁辐射设施或周围的建筑、居民，成本高昂且实行难度大。（3）进行屏蔽防护。屏蔽防护只能降低（而非消除）电磁辐射，而且屏蔽将严重防碍正常社会生活秩序。如将已投入的设施或工程废弃不用，虽是“治本”，但损失将更惨重。2.可能涉及刑事责任。刑事责任主要来自两个方面：（1）由经济责任引发的刑事责任。由于电网企业基本上是国有企业，承担着国有资产保值增值的责任，如果因为决策失误而导致重大经济损失，直接责任人员则会因失职而面临被刑事追诉的危险。（2）由电磁污染侵权而引发的民事诉讼，是我国近年来的热点法律问题。如果因环境污染而造成大面积的人身权侵害，将涉及刑事责任问题，20世纪70年代日本就曾适用“监督过失责任”追究环境污染企业相关责任人员的刑事责任。

但迄今为止，供用电企业对电磁辐射污染的法律风险尚未引起足够重视。这是因为，在我国所发生的由电磁辐射污染而引发的诉讼中，供用电企业均胜诉告捷，而且未发生过企业负责人因环境污染而被追究刑事责任的先例。然而，安于胜诉现状是短视的。对此，可从最近发生的几起电磁辐射污染诉讼案件的分析中窥知端倪。

二、电磁辐射污染案例分析：何以胜诉

近年来，环境保护的呼声越来越高，随着多起电网建设工程因未进行环境评价而被依法强制停建或缓建的案例出现。高压变电设施、输电线路是否构成电磁辐射环境污染，成为电网建设中前沿法律风险。但就目前我国所发生的电磁辐射污染案件来看，均以原告败诉、供用电单位胜诉而告终，这令不少供电企业陷入“高枕无忧”的假象中。为了充分说明问题，以下分别选择一名供电公司法务人员及一名法官所作的案例分析为讨论素材。

案例一（源于供电公司法务人员）

原告：蚌埠市淮上区曹老集镇荷花园养殖专业户陈某。

被告：蚌埠供电公司。

案情简介：原告陈某在其2007年8月间所饲养的生猪中，出现了母猪流产、仔猪死亡及架子猪生病的现象，便以附近架设的500千伏淮蚌线高压电力线路产生的电磁辐射影响而致其养殖的213头猪损害为理由，2010年向当地法院提起诉讼，要求被告赔偿财产损失14万5千多元。

法院最终认可了被告提供的500千伏蚌埠输变电工程建设的各种证明，包括国家环境保护总局环审［2005］987号“关于安徽500千伏东通道输变电工程和500千伏平圩——肥西Ⅱ回线路工程环境影响报告书的批复”和500千伏淮蚌线竣工验收资料和国家环保部门出具的环保资料文件及批文。法院认为被告工程环境影响符合国家标准，同时认为原告没有提供证据证明其家的母猪流产、仔猪死亡是因为电磁波辐射造成的，应承担举证不能的责任［1］。

案例二（源于办案法官）［2］

原告:吴波。

被告:北京天鸿房地产开发有限责任公司 。

被告:北京人民广播电台。

案情简介：原告吴波于2002年购买被告天鸿公司开发的一套商品房，入住后其与家人陆续出现脱发、失眠、记忆力减退、全身疲倦乏力等身体不适，该小区内的许多业主也出现了前述身体不适。经多方调查，认为紧邻小区的两座北广电台所有的中波发射台及发射塔造成的电磁辐射污染，损害了其身体健康。测量结果显示其房屋内的电磁辐射值已经超过《环境电磁波卫生标准》一级标准的要求。故请求法院判令两被告立即将电磁辐射降低至符合《环境电磁波卫生标准》一级标准，并承担今后如因该电磁辐射污染造成疾病及后遗症等的医疗费及相关费用。

法院认为，评价电磁辐射是否超标，应当适用国家环境保护总局制定的《电磁辐射防护规定》，而不应适用《环境电磁波卫生标准》。经测量，该小区的实际电磁辐射场强值低于《电磁辐射防护规定》的限值，不会对居民的身体健康产生不良影响。法院同时认为，原告在本案中未提供充分证据证明存在因环境污染侵权行为导致的损害事实，对此亦应承担举证不能的后果，两被告的行为不构成侵权。因此，驳回原告基于环境污染侵权而提出的全部诉讼请求。

从上述两个“案例”可以看出，虽然电磁辐射案件不同，但被告（电网企业或供电局）胜诉的理由是共同的：

第一，电磁辐射的标准问题。目前我国关于电磁辐射主要有两个标准，即1987年12月22日卫生部颁布的《环境电磁波卫生标准》和1988年3月11日国家环境保护局颁布的《电磁辐射防护规定》，两者的标准差别较大。前者规定安全区标准为小于10米/伏，在该环境电磁波强度下长期居住、工作、生活的一切人群（包括婴儿、孕妇和老弱病残者）不会受到任何有害影响；后者则规定电磁辐射防护限值（0.1-3MHZ）公众导出限值为40伏/米。

对于这两个标准的适用，法院采用了对被告（即供用电企业）较有利的标准——《电磁辐射防护规定》。理由是卫生部与国家环境保护总局已共同于2004年8月以环函〔2004〕262号明确规定，“在新标准颁布之前，仍以《电磁辐射防护规定》作为执行标准”。

第二，环境污染民事侵权案件的举证责任分配问题。《侵权责任法》第66条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”亦即，环境污染侵权损害赔偿纠纷应适用举证责任倒置原则。然而，法院却以“原告未提供充分证据证明存在因环境污染侵权行为导致的损害事实”驳回原告诉讼请求，将“行为与损害之间不存在因果关系的举证责任”转嫁于被告，这明显与我国现行法律相悖。

三、对“案例分析”的分析：胜诉背后的隐忧

(一）符合《电磁辐射防护规定》不一定就能免责

这个问题实质上是环境污染诉讼中讨论较多而且已有定论的问题，即“排污许可是否可以阻却排污行为的违法性？”答案是否定的。(1）理论上一般认为，排污许可证是管制当局为了使某一区域的污染物排放达到总量控制目标而对企业提出的管制要求，是政府和排污企业之间博弈的结果，对民事权利义务的状态没有影响。正如史尚宽先生所说，“法律如未特别附与行政官署以权利侵害之许可权限，不得以据有行政官署之规则命令或许可，而阻却违法”。因此，《电磁辐射防护规定》并不能作为供用电企业的“免责金牌”。(2）实际上《电磁辐射防护规定》只是环境总局颁布行为标准，效力层级远远不及法律，即使将该行为标准视为对人体安全之标准，但也只是一个抽象的、针对一般人的标准，在具体的原告有证据证明该标准并不“安全”时，供用电企业仍是要承担责任的。(3）该标准是1988年颁布的，远远低于国外同类安全标准，当时为了加快经济建设，对于电磁污染关注较少。时隔20多年，随着我国科技水平进步，民众的自我保护意识觉醒，经济建设不能再以污染为代价已成为时代共识，该标准的“安全”结论早已岌岌可危，其与卫生部的《环境电磁波卫生标准》矛盾即是明证。(4）对于具体的原告来说，只要证明其病征与一般的电磁辐射病征相符，而且举证证明国外对于电磁辐射污染有更严格的安全标准（在互联网非常发达的今天，这并不难做到），就能处于更为有利的地位。(5）不但如此，日本还根据“监督过失”来追究污染企业负责人的刑事责任。所谓“监督过失”，即“危惧感”说，指造成人身伤害的相关排污行为虽然未违反现有的管理法规，但只要让人产生“不安感”或“危惧感”，就应承担刑事责任。这是因为污染风险比较专业，排污企业作为控制人和利益获得者，要承担更大的责任。而“监督过失”理论在近期已被引入我国，成为新兴热点。

(二）加重原告举证责任只是权宜之计

原告不能证明“损害事实”，是法院判处其败诉的理由。甚至有供电单位总结出胜诉经验：要证明电磁辐射与原告健康损害之间 “不存在因果关系”是非常困难的，应改变诉讼思路，反证原告主张的“侵害”不存在，从而让原告承担举证不能的后果［3］。细看法官的论述——“吴波在本案中未提供充分证据证明存在因环境污染侵权行为导致的损害事实，对此亦应承担举证不能的后果”，不难发现这种理由只是偷换概念的借口：将原告应证明的“损害”偷换为“在因环境污染侵权行为导致的损害”，从而将应当由被告证明“不存在因果关系”转嫁给原告，要求原告证明“存在因果关系”，这是明显违反现行法律的，有可能是法官在裁判时出于保护国有企业的“权宜之计”。

四、电磁辐射污染法律风险的防范

由以上分析不难发现，作为国有企业的电网企业或供电局，虽然在至今为止所发生的电磁辐射污染诉讼中都胜诉了，但这种胜诉源于法院几乎没有任何正当理由地执行一个过于陈旧的行业规范（1988年3月11日国家环境保护总局颁布的《电磁辐射防护规定》），以及法院的“偷换概念”的判决理由。随着全民法治观念的加强，人权日益被重视，原告诉讼技巧的提高，如不能防范于未然，胜诉的现状必难维继。

对该风险的防范是一个极复杂的问题，限于篇幅，本文强调以下两点：第一，严格遵守国家的各项法律法规，以及相关行业规范，包括前述1988年3月11日国家环境保护总局颁布的《电磁辐射防护规定》，该《规定》在目前还暂时能充当供电单位的“护身符”。第二，建立法律风险预警机制，包括定期查看、收集国内外（尤其是国外）有关电磁辐射污染诉讼的判例、相关安全标准之规范性文件，据此作出风险分析，制定有针对性的防范措施。因为同样的电磁辐射，如果国外视为对人体有害，国内不可能总视之为“安全”的，例如国外安全标准及判例有相反情况的，《电磁辐射防护规定》并不总能充当“护身符”。随着科技的进步，以及对个人权利保护的加强，若日后采取更严格的标准，则现在并不被视为侵权的行为，将来有可能因“新证据”的出现而被视为侵权；现在处于规定“空白”的领域，将来可能被新规定“填补”，这些新规定将被视为“因果关系”的“新证据”，从而产生责任，这种责任追究往往是“溯及”到现在的“排污”行为（电磁污染）。从国外判例和规定中，能尽早知悉电磁辐射及其诉讼的发展趋势。另外，世界卫生组织1996年设立了国际EMF计划，目的在于评估电磁场可能产生的健康危害，超过40个国家和6个国际组织参与此计划，相关动态值得注意。

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［1］彭荣才.电磁辐射无根据 原告损失自承担［J］.农电管理,2011(4）:14-16.

［2］胡建勇.电磁辐射污染损害赔偿问题分析［J］.人民司法,2008(12）:26-29.

［3］王重阳.杭州首起“电磁辐射案”引发的思考［J］.电与社会,2008(12）:9-10.