全球治理模式及其现实选择*

段小平

（中国计量学院 马克思主义学院，浙江 杭州 310018）

在全球化时代，各种全球性问题凸显，人们越来越认识到构建一个跨越领土边界、由国际社会各个层面的权威机构组成的问题解决体系的紧迫性和重要性，全球治理自然成为国际社会关注的焦点。然而，由于全球治理是一个动态发展过程，人们对于它的分析和描绘便呈现出多角度、多样化，反倒使得全球治理的面貌模糊起来。因此，为了对当今全球治理现状有一个较为清晰的把握，就有必要对各种治理模式进行分析比较，从而更好地把握全球治理的发展方向。

1 全球治理的基本内涵及其构成要素

1.1 全球治理的基本内涵

学界一般认为关于全球治理的具体含义最早来自全球治理委员会的看法，“从全球角度来看，治理在世界层次上一直被主要视为政府间的关系，如今必须看到它与非政府组织、各种公民运动、跨国公司和世界资本市场有关，凡此种种均与具有广泛影响的全球大众传媒相互作用”[1]2-3。而我国学者俞可平则将全球治理界定为“各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作，其核心内容是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序、包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。”[2]26这个定义涉及治理的主体、对象、方式、过程和结果，比较全面地描述了全球治理的面貌。

不管从哪个角度出发，学者们都强调治理主体是多元的，政府并不垄断一切权威，而全球治理的方式是合作与协商。它是基于管理全球公共事务的规则体系上的治理过程。因此，总结学者们的观点，可以认为，所谓全球治理，就是国际社会的为了实现全球公共事务的治理，增进共同利益而采取民主协商和合作等方式，通过各种正式或非正式的制度安排而采取集体联合行动的持续过程。其基本理念是各国政府在全球化时代已经不能够完全垄断一切合法权力，需要形成一种由多样性的政府和非政府组织、私人企业和社会运动共同协调的形式。

1.2 全球治理的基本构成要素

为了分析的方便，人们往往会围绕这样的几个问题来讨论全球治理：谁治理？为什么治理？治理什么？以什么方式治理？治理的效果怎样？上述几个问题涉及了治理的主体、治理的价值、治理的对象、治理的机制、和治理的绩效评估等全球治理的基本构成要素。

首先，全球治理的主体，即制定和实施全球机制的组织机构。与传统的国际政治理论相比，全球治理理论特别强调行为主体的多元性和多样性，国家不再是国际社会唯一的全球治理主体。“至少有十个描述世界政治的相关术语已经得到人们的认可：非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、议题网络、政策协调网、社会运动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体”[3]。概括起来，全球治理主体主要分为三大类：①各国政府、政府部门及亚国家政府当局；②正式的国际组织，如联合国、世界银行、世贸组织等；③非正式的全球公民社会组织，如国际非政府组织、公民运动、跨国公司等[2]15。

但应该强调，虽然国家不再是唯一的全球治理主体，但依然是全球治理的主角，它在治理活动中起承上启下的作用，将处于不同层次的各类组织联系起来，形成一个网络结构，引导其他治理主体共同参与全球治理活动。非国家行为体在全球治理活动中的地位与作用越来越明显，是国家之外的重要治理力量，正日益受到国际社会的关注。

其次，全球治理的价值，即能为人类社会普遍接受的、超越民族国家和地域限制的全人类的共同价值观和全球公民道德。全球治理委员会对全球治理的价值作了比较全面的阐述。“我们呼吁共同信守全体人类都接受的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直”[1]46。为了在全球范围内实现这些价值，该委员会还为全世界公民规定了相应的权利与义务，权利包括：安全的生活、公平的待遇、通过和平手段解决人们之间的争端、参与各级治理、平等地分享全球共同利益；与此同时，所有的人都应当履行这样的义务：考虑自己的行为对他人安全和福利的影响、促进平等，包括性别平等、追求可持续发展，保护人类共同资源，维护子孙后代的利益、保护人类的文化和知识遗产、积极参与治理、努力消除腐败等[1]56-57。这个宣言式的论述将人类社会共同追求的价值观作了归纳和整理，为在实践中展开全球治理行动、着手解决人类共同面临的全球问题、走向和谐世界提供了达成共识的基础。

第三，全球治理的对象。毫无疑问，全球治理的对象便是那些“已经影响或者将要影响全人类的跨国性问题”[2]18，包括环境污染、资源枯竭、物种灭绝、病毒传播和大规模杀伤性武器的扩散、国际恐怖主义、全球金融风险、全球贸易磨擦、贫富差距加大，社会不平等现象和人道主义灾难增多、文明冲突以及人权与主权之间的冲突加剧等，几乎涉及人类的所有领域。这些问题的共同特点是其跨国性和“非领土性”，对它们进行有效控制并予以解决超出了单个国家的能力，需要各国政府和各种类型的国际组织、跨国公司及各国人民一道努力，超越自身利益的狭隘性，为人类共同利益而展开合作。

第四，全球治理的机制。全球治理不能没有全球机制，这也是许多学者将机制看成是治理渊源的理由[4]。所谓机制，按照美国学者克拉森纳（Stephen Krasener）的定义，是指“特定国际关系领域内一系列隐含或明示的原则、规范、规则和决策程序，行为体的预期即以之为中心而聚集在一起。”[5]机制为全球治理提供了制度上的保证和基本构架，“通过国际制度达到对许多公共问题进行必要的管理，以使全球社会向法治的方向发展，成为当前制度建设的一个基本理念。”[6]因此，机制是全球层面的具有法律责任和道德约束的制度性安排，是不同利益集团在全球治理进程中不断博弈的结果。

第五，全球治理的效果。多数学者相信，全球治理的绩效应该通过国际机制的有效性进行评估。俞可平认为，有两个方面的因素影响着国际机制的绩效，一类是国际机制本身的安排，一类是实现这些制度安排的社会条件和其他环境条件。具体说来，表现在透明度、完善性、适应性、政府能力、权力分配、相互依存和知识基础等方面[2]18。

2 多主体参与下的全球治理模式划分及其特点

全球治理是一个多主体参与的管理全球公共事务的协调形式，因此，可以突出全球治理进程中不同参与主体的权威来大致区分国际体系中的各种治理模式：突出国家权威的，可称之为国家中心主义的治理模式；突出国际组织的，则为国际组织治理模式；突出国际非政府组织的则为网络化的治理模式；而不特别突出某类主体，强调权威分散到各个治理层面的则可称之为多层多元的治理模式，其具体形式和特点如下：

2.1 国家中心主义的治理模式及其特点

国家中心主义的治理就是各国在治理环境、打击跨国犯罪、防止大规模武器扩散等旨在维护人类生存、促进社会发展的各个方面，共同承担责任，通过协商谈判展开合作，以寻求问题的治理之道。这种治理模式主要有以下几个特点：第一，国家主权出现让渡。为了解决单个国家无力单独解决人类共同面对的全球问题，国家之间在协调合作过程中，改变传统的主权观念，愿意为了共同利益而展开协商与合作，为了更好管理公共事务而向国际社会让渡一定的主权，承认和尊重国际法律，允许国际制度约束自身行为。第二，国家中心主义的治理效果明显。全球层面的经济发展政策主要是各国政府之间沟通和谈判妥协的结果，国际机制的形成也是国家推动的结果，世界上各种国际组织是国家之间为了处理国际协作问题而设立的，甚至各非政府组织为了达到一定的治理目标，也主要是通过游说国家政府来进行的。第三，各国基于国家利益参与全球治理，而非全球公共利益。国家愿意参与全球治理的前提是全球公共利益应该与其国家自身利益相一致，“各国都视国家利益为主权的中轴，不是国家利益围绕主权旋转，而是主权围绕国家利益展开。国家无论作出什么选择，都以国家利益为核心动源，都深深扎根于国家利益最大化的原则中。”[7]美国、加拿大先后宣布退出《京都议定书》，不愿意承担议定书中规定的义务，就是明显的例证。另外，在以国家为中心的治理实践中，实际上存在着大、小、强、弱之分，大国、强国可能按自身意志来推动符合自身利益的全球治理，从而损害其他国家的主权与利益。

2.2 国际组织治理模式及其特点

国际组织是指由两个以上国家按正式章程创立的、具有行政管理形式的组织[8]。国际组织最初是由国际会议演化而来，在国家活动突破国界之后，国家之间为了解决日益紧迫的国际协作问题而创设了这些专门机构。莫顿·卡普兰认为：“鉴于世界的相互依存，国家对许多问题已无法解决。正因为如此，建立各种国际组织显然能为此提供解决办法。”

[9]与国家中心主义的治理模式不同的是，国际组织并非只是一个国家活动的平台，它本身就成为国际社会的治理主体，有自身的利益和目标诉求。这种治理模式的特点是：第一，数量繁多，涉及范围广。冷战以后，国际政府组织的数量急剧增加，高达500多个，可以毫不夸张地说，在国际社会生活中的几乎所有的问题领域，都有相应的国际组织的存在

[10]。有学者根据国际组织的功能进行了分类，主要分为经济、社会/福利、环境以及安全四大领域[11]。此外，国家之间还针对地区性事务设立了一些协调机构，如欧盟、东盟、亚太经合组织等。第二，具有一定的权威性。国际政府组织是经过主权国家认可的、在某种程度上对国际社会具有约束力，因此它在国际社会取得了类似国家的权威地位，是国际议题的发动者，倡导者和组织者。它们为各国通过外交努力、协调关系、促进合作，进而达成解决全球问题的共识，提供一个固定的论坛，并积极收集提供信息，在必要的时候进行管制和分配。例如国际货币基金组织在货币政策上的作用，联合国对使用武力的规定，世界银行对大量贷款的分配等[12]。第三，具有一定的稳定性。主权国家为国际政府组织提供了合法性基础，并提供长期的人力财力等重要资源。但这也暴露出这些组织的薄弱面，即易受大国控制，从而削弱发展中国家在国际事务中的发言权，损害发展中国家的利益。

2.3 网络化的治理模式及其特点

在全球化时代，各国的人民之间互相交流、合作，建立起跨越国家边界的广泛联系，从而形成了密集的跨国网络。所谓网络，“是以自愿、互利、横向的交往和交流模式为特点的组织形式。”[13]这种独立于政府之外的跨国网络为国际非政府组织提供了参与全球治理的平台。在这个跨国网络中，国际非政府组织利用先进的交通与通讯技术，将分布于全球各地的成员联络起来，针对特定的问题，在信任和互利的基础上，协调偏好各异的行动者形成统一的行动，发出倡议，形成了网络化的治理模式。这种治理模式的主要特点表现在：第一，参与治理的主体为国际非政府组织。这些非政府组织不仅数量庞大，而且分布范围十分广泛，包括了如人口、教育、扶贫、卫生保健、妇女儿童保护、生态环境保护、非核化运动、难民救援以及人权保障等许多领域，形成了一个独立于国家体系之外的全球公民社会。第二，非官方性，甚至在很多议题上还与所在国政府意见不一致。在体制上，非政府组织是自愿性、非营利性的组织机构，受政府影响少，具有一定的自主性；在议题设置方面，非政府组织关心的问题大多涉及到发展、人道主义、环境保护等人类共同关心的问题。但在这个网络化的治理空间中，有很多相关领域的专业人士和知识精英，形成的建议容易为各方采纳，有时还成为政府政策调整的参考依据。第三，多渠道表达治理诉求。由于治理网络中非政府组织数量众多，议题设置范围无所不包，这必然导致网络内各种组织意见互相冲突，甚至有些组织扮演反政府的角色，因而必然影响治理网络效能的发挥。非政府组织如何利用网络进行说服、交往和施压以表达自身诉求？网络模式提供了多个表达渠道，如果组织之间的交流渠道被堵，它们则启动网络，网络成员通过自己的国家或第三方组织施加压力，形成网络的回飞镖影响模式来表达自己的利益诉求①。总之，网络化治理模式手段灵活，形式多样，既有利于提高解决全球问题的效益，同时又使决策过程多元化与透明化，对推动全球治理进程有一定助益。

2.4 多元多层合作治理模式

多元多层合作治理模式由二战后多边主义合作秩序演化而来。随着全球化的深入发展，国内事务与全球事务绝对界限消失，出现了新经济权力与区域权力中心，与传统的国家政府分享权力，从而形成了从地方到全球的多层面的（正式与非正式的）政治合作体系，通过制定和实施全球的或跨国的规范、原则、计划和政策来实现共同的目标和解决共同的问题。

这种全球治理模式具有以下几个特点：第一，全球治理的结构是多层次的，主要由全球性政府间组织（如联合国系统）、区域性政府间组织（如欧盟、东南亚国家联盟等）、超国家的机构（如公民社会、商务网络等）和次国家的机构（如公共协会和市政部门等），而夹在这些层级之间的则是民族国家。第二，它是多头的或者多元的。权威是分散的，在治理的不同层次之间或者不同的基础设施之间被重新划分[14]。但国家的地位并没有下降，其作用反而越来越重要，它们逐渐演变成关键的战略领域，把处于不同层次中的治理行为体缝合在一起，并将国家之外的管理活动合法化。第三，由于全球治理过程中，“全球政策的制定和执行是一个超国家的、国家的、跨国的和地方的力量之间的政治协商和合作的过程”[15]，因此，这种治理模式强调参与的广泛性、平等性和透明性及责任性。

3 全球治理模式的现实选择:以联合国为中心的治理模式

以上分析的几种全球治理模式都是在多主体参与的条件下，突出某类参与主体而划分出来的几种有代表性的治理模式，但都不能全面概括全球治理的现实，存在着对当今全球治理的误读。因此，在当前国际条件下，以联合国为中心的治理模式更能反映战后全球治理的演化历程，也是解决全球和平与发展问题的现实选择。

3.1 联合国为全球治理协调中心具备的基本条件

联合国成立于20世纪40年代，是当今世界上规模最大、最具有号召力的国际组织，其宗旨和原则仍然是国际社会处理国与国之间关系和解决全球性问题的基本准则，其倡导千年发展目标为在全球范围内消除不平等和贫困、缩小发达国家与发展中国家的差距、实现共同繁荣奠定了基本思路，正成为当今世界最大的集体行动。联合国在某种程度上具有全球政府的特点，其自身设置的规则、标准和其行动程序也使它具备了成为全球治理协调中心的基本条件。

第一，联合国具有广泛的代表性。一方面，联合国是由主权国家组成的，世界上几乎每一个国家都加入了联合国，加入联合国被认为是国际社会承认该国政府合法性的标志。联合国成为各国表达各自立场、观点和对国际问题的态度的集会、议事的场所。联合国前秘书长安南对此作了高度评价：“联合国在其整个历史时期，作为一个讨论全球问题和订立全球标准的会议场所，发挥着重要作用”②。另一方面，联合国与政府间国际组织和非政府组织建立了广泛的联系。依据《联合国宪章》的规定，全球性的专门性国际组织成为联合国的专门机构，一般性的区域性国际组织也应与联合国协调行动[16]。与此同时，联合国还充分重视正在兴起的全球公民社会力量，将国际非政府组织纳入到联合国体系中来，赋予它们在联合国中的咨商地位。总之，联合国既是主权国家间最重要的国际组织，同时它与其他国际组织、国际非政府组织的联系和交往也颇为密切，使得它具有广泛的代表性和开放性。

第二，联合国拥有具有国际“宪法”地位的《联合国宪章》。《宪章》全面确定了联合国的体制构成和目标，制定了当代国际关系基本准则。其中，《联合国宪章》规定的维护国际和平与安全、发展各国之间的友好关系、促进世界合作的宗旨，以及主权平等、和平解决争端的原则构成了当代国际法的重要渊源，形成了指导当代国际关系的准绳，始终代表着国际社会对和平、正义与进步目标的追求。

第三，联合国被赋予了广泛的职能。联合国最初的职能范围主要涉及传统的国际政治领域，如安全问题等。但在全球化的今天，联合国的职能范围，已经扩展到人类活动的几乎所有的领域，可以说是上至外层空间，下到海洋床底，从维持和平行动到人道主义救援，无所不包，基本上“包括了像北极熊保护协议这样比较狭窄的内容，又包括了像南极洲和外层空间保护这些更加宽泛的内容”[17]，覆盖了人类生活的方方面面。

3.2 联合国作为全球治理协调中心所起的作用

目前联合国已经成为各国处理全球公共事务、解决全球问题的综合协调中心，成为构建国际政治经济新秩序的基础部分，其重要性是其他任何国际组织都不能取代的。它所发挥的作用主要表现在三个方面：第一，联合国发挥着重要的论坛作用。联合国的论坛作用为各国展开直接、迅速的沟通与交流提供了条件，从而有利于各国之间的相互了解，同时，联合国允许国际非政府组织加入到相关议题的讨论中，充分表达自己的主张。让国际社会了解自己的意见诉求，从而有利于推动整个国际社会的互动与合作。

第二，制定国际规则，形成国际机制，推动全球治理向法治化方向发展。联合国的主要工作就是达成国际共识，制定国际游戏规则，形成国际机制。在全球化时代，“只有联合国这样的全球性国际组织才有制定要想使所有人受惠于全球化所必须的原则、标准和规则的能力和合法性”③。联合国通过的各种条约、公约具有一定的权威性和约束力。这对推动国际社会朝着有序的、有组织的、可控制的方向演化起了积极的作用。

第三，联合国在缺乏全球政府、处于无政府状态中的国际社会中起着整合国际社会各行为体的作用。“作为一个无所不包的体系，联合国已经日益广泛地把主权国家、其他独立的政府间组织以及非政府组织整合在一起”[18]。为了解决全球性问题，联合国需要整合和协调四个层次上的行为体：一是国家与国家在全球治理中的活动；二是联合国体系内各机构与专门机构的活动；三是在非政府组织参与全球治理时给予引导和协调；四是协调各主要区域性国际组织与联合国在全球治理中的分工与合作。

总之，尽管联合国在治理全球事务中也存在着明显的不足和缺陷，却是不可缺少的协调中心，为全球合作提供了一个有效的平台。通过改革和自我完善，联合国将在未来的全球公共事务管理中将扮演更加重要的角色。

注释：

① 关于这种回飞镖影响模式的具体操作流程，可参见玛格丽特·E·凯克，凯瑟琳·辛金克．超越国界的活动家——国际政治的倡议网络[M]．北京大学出版社，2005：15．

② http://www.un.org/chinese/reform/investing-in-un.html

③ 联合国秘书长安南的讲话，根据路透社1998年9月8日电。转引自：蒲俜，当代世界中的国际组织[M]．当代世界出版社，2002：74．

[1] The Commission on Global Governance. Our Global Neighbourhood[M]. Oxford University Press, 1995.

[2] 俞可平．全球化：全球治理[M]．社会科学文献出版社，2003．

[3] ［美］詹姆斯·罗西瑙．《面向本体论的全球治理》，载俞可平主编．全球化：全球治理[M]．社会科学文献出版社，2003：64．

[4] 奥兰·扬．《全球治理：迈向一种分权的世界秩序的理论》，载俞可平主编．全球化：全球治理[M]．社会科学文献出版社，2003：70．

[5] Stephen D Krasener ed. International Regimes, Ithaca[M]. N Y: Cornell University Press, 1983．

[6] 俞正樑，陈玉刚，苏长和．21世纪全球治范式[M]．复旦大学出版社，2005：56．

[7] 肖佳灵．国家主权论[M]．时事出版社，2003：497．

[8] [美]布鲁斯·拉西特，哈维·斯塔尔．世界政治(第五版[M]．华夏出版社，2001：388．

[9] [美］詹姆斯·多尔蒂，小罗伯特·普法尔茨格拉夫．争论中的国际关系理论[M]．世界知识出版社，2003：446．

[10] 俞正樑，等．全球化时代的国际关系[M]．复旦大学出版社，2000：141．

[11] David Held. Anthony McGrew, Governing Globalization:Power, Authority and Global Governance[M]. London:Polity Press, 2002：64-65．

[12] 孙辉，等．国际政府组织与全球治理[J]．同济大学学报(社会科学版)，2004（5）．

[13] [美]玛格丽特·E. 凯克，凯瑟琳·辛金克.超越国界的活动家——国际政治的倡议网络[M]．北京大学出版社，2005：19．

[14] [英]戴维·赫尔德，安东尼·麦克格鲁．治理全球化：权力、权威与全球治理[M]．曹荣湘，等译．社会科学文献出版社，2004：15．

[15] [英]戴维·赫尔德，安东尼·麦克格鲁．全球化与反全球化[M]．社会科学出版社，2002：58．

[16] 邵津．国际法[M]．北京大学出版社，2000：232．

[17] Oran R Young. International Cooperation: Building Regimes for Natural Resources and the Environment，Ithaca[M]. N Y Cornell University Press, 1989：13．

[18] 李少军．当代全球问题[M]．浙江人民出版社，2006．