论政府在农地使用权信托中的法律地位——以浙江绍兴模式和湖南益阳模式为例

王湘平

（湖南高尔夫旅游职业学院，湖南 常德 415900）

我国农村土地是集体所有制，农村土地信托的信托财产只能是土地使用权。因此，土地使用权构成农地使用权信托。目前，农地使用权信托有浙江绍兴和湖南益阳两种模式[1-2]。政府在这两种模式中都发挥了重要的作用。

1 政府在农地使用权信托关系中的角色

依据信托原理和法律构造，信托当事人包括委托人和受托人，但受益人是信托关系不可缺少的一方。因此，农地使用权信托的委托人是土地使用权者，受托人是土地信托机构，受益人是信托契约指定受益者或者特定目的，信托财产是农地使用权[3]。那么，政府在这种信托关系中担什么样的角色呢？

1.1 政府不能成为农地使用权信托中的委托人

农地使用权信托的信托财产是农村土地承包经营权即使用权，农地使用权者是农村土地承包权人。依据《土地承包法》第三条、第五条和第十二条的有关规定：农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包；农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地。由此可见，土地承包经营权者是农村集体组织的成员，即农户或者农民，农地使用权信托中的委托人只能是农地承包经营权者。

1.2 政府不宜担任农地使用权信托的受托人

农地使用权信托的受托人是接受、管理、使用土地或者处分土地使用权人。作为受托人，应当具有完全民事行为能力。政府是具有完全民事行为能力的组织，具有担任农地使用权信托的受托人的资格。但是，政府享有相当大的行政权力，很容易依据行政权力侵害受益人的利益，而且受益人通常无法对抗。除此之外，政府担任农地使用权信托的受托人，会增加其责任和负担，减少其行政功能和活力，不利于其实行高效的行政管理。政企分开的目的就是提高政府的行政效率。因此，无论是从政府的行政效率还是受益人权益保护的角度来看，政府不宜担任农地使用权信托的受托人。

1.3 政府不宜为受益人

农地使用权信托的受益人是委托人所指定的享有信托收益之人。信托法对信托受益人的资质并没有限制，政府应当可以成为信托受益人。但在农地使用权信托中，委托人通常以自身或者以与自己有亲密关系的亲朋好友作为受益人，或者将信托收益用于特定的目的，一般不会将政府机构设定为受益人。另外，政府的职能之一就是保障农民获得更大的收益，而不是侵占农民的利益。

尽管政府不是农地使用权信托关系当事人中委托人和受托人，也不宜作为信托受益人，但是在我国目前的农地使用权信托中，政府的地位突出、作用显著。

2 在绍兴和益阳农地使用权信托模式中政府的地位和功能

目前，我国农地使用权信托流转中比较典型的是绍兴模式和益阳模式。在这两种模式中，政府的地位和作用有所差异。

2.1 两种模式的构造

2.1.1 绍兴模式 绍兴农地使用权信托是在坚持土地流转的基本原则下，建立县、镇、村三级土地信托服务体系，开展土地信托服务。具体表现为：县级在县土地经营管理总站内设立土地信托服务中心，负责土地信托服务的日常工作，并建立相应的土地信托协调领导小组，由县政府分管农业的副县长牵头，县农办、农业局、林业局、水产局、土管局、法制局等为成员单位；镇级在镇农办内设立土地信托服务站，镇农发办、经管站、土管所、司法所等部门负责人为成员，负责辖区内土地信托服务；村级的土地信托服务由村经济合作社承办。

2.1.2 益阳模式 益阳农地使用权信托分为七步：第一，政府设立土地信托流转中心，设立土地信托基金，建立政府出资的土地信托投资公司；第二，土地信托投资公司通过支付固定信托收益（相当于土地使用权转让费，从信托基金支付）从委托方（农户）手中获得土地；第三土地信托投资公司将土地调整成片，或对信托土地进行整体开发，提升地力；第四，土地信托投资公司通过招标、竞拍方式确定土地经营者，即受托方（大户或农业经营公司）。受托方获得土地信托直接利益；第五，土地信托投资公司获得的土地信托直接收益的一部分返还给土地流转信托基金，用于滚动使用；第六，依托信托平台进行投融资。条件成熟时，可以发行土地债券、信托投资基金或利用土地信托收益权进行投融资，同时，可以探索土地信托流转与村庄、集镇建设相结合的具体办法；第七，土地信托收益分配。主要用于三个方面：以分红方式分配给农民；建设农村公共服务设施；做大做强信托公司[4-7]。

2.2 两种模式的比较评析

从两种农地使用权信托构造上看，政府都涉猎农地使用权信托，但没有获取信托收益，均发挥了不可或缺的作用。但政府在两种模式中法律地位和功能方面则有所区别。

2.2.1 政府地位 绍兴模式中，政府处于主导地位，直接领导和管理土地信托流转。因为，县级土地信托服务中心和镇级服务站是由政府牵头、各职能部门组成的服务机构，土地信托服务中心和服务站在很大程度上表现出政府及职能部门的功能，政府也没有制定相关的政策。因此，绍兴模式是一种政府直接领导和管理的农地使用权信托。在益阳模式中，政府处于引导地位，提供政策指导。政府在土地使用权信托流转前，出资建立土地信托投资公司，搭建土地信托平台，引导土地使用权者进行信托流转。在土地使用权信托流转中，由投资公司进行具体管理、运作。政府只进行政策性指导，如出台了《关于进一步推进农村土地信托流转试点工作的意见》、《沅江市农村土地信托流转试点工作方案》、《沅江市农村土地信托流转试点工作目标管理考核办法》，统一制作《土地信托合同》等。因此，益阳模式是一种政府引导、公司运作农地使用权信托。

2.2.2 信托关系 绍兴模式中，政府领导和管理的服务中心和服务站不具有信托受托人的地位，只是一种土地信托中介服务，即把流转的土地进行登记、数量汇总、区位分类，然后推介可开发项目，对土地使用权信托流转双方进行协调。益阳模式中，政府也不是信托受托人，而是由其投资设立的土地信托投资公司担任受托人。公司不仅对信托土地进行实质性管理和使用，也对土地使用权通过转包给经营大户进行处分。但是政府从政策进行支持，如前文提到的办法、意见；在资金上予以扶持，如2010~2011年，沅江市财政先后拨付资金390.86万元，支持草尾镇开始农村土地信托流转试点工作。

2.2.3 市场作用 由于绍兴模式是政府领导和管理的中介服务，服务中心带有很明显的行政色彩，不易发挥市场的主导作用。而益阳模式是一种公司运作模式，充分发挥市场的主导作用。它首先利用市场机制调节土地信托流转供求关系，优化资源配置，信托各方按市场法则和合约承担风险、享受效益；然后依托信托平台进行投融资，条件成熟时，可以发行土地债券、信托投资基金或利用土地信托收益权进行投融资。草尾镇的一个土地信托投资公司在2010年信托土地流转面积0.24万hm2，储备土地0.072万hm2，到2011底，拥有资本金636万元，其中储备金200万元，风险防范金360万元，服务费36万元。另外，政府在农村土地信托行为中进行风险防范指导，制定了《土地流转风险防范制度》。在政府的引导和支持下，不仅搞活了土地使用权流转市场，也发挥了资本市场的作用[8]。

2.2.4 土地使用权者的土地收益 绍兴模式中，土地服务中心中担当了中介服务，土地使用权者的土地收益很难得到保障。在有关绍兴土地信托的相关文献中，更多的是介绍土地信托流转数量和土地使用者的收益，如柯桥镇的情况。政府也没有出台相关保障土地使用权者利益和促进土地信托流转的政策措施。益阳模式中，政府把农民的利益保障放到重要位置，政府制定了保障农民利益的政策，如草尾镇出台的《沅江市农村土地信托投资有限公司农民利益保障办法》。在《益阳土地信托流转后农民增收案例》中[9]，专门介绍了许多农户在土地使用权信托后收入大幅度增加的事例，许多家庭的土地使用权信托流转收入达3 000~8 000元不等，家庭年收入达10万元以上。如沅江市草尾镇立新村10组62岁的杨德宝，一家8口人，农田面积0.53 hm2，政府补贴1 080元，流转收入5 600元，家人打工收入11万元以上，总收入超过了12万元。

综上所述，在绍兴和益阳模式中，由于政府的主导地位不同，在土地使用信托中作用有所不同，所产生土地信托的效果也有差异。相比之下，益阳土地使用权信托流转模式更能反映了信托的本质。在益阳模式中，农民增加了收益、农业生产获得了规模化发展、农村实现了稳定和繁荣。从某种意义上说，给解决“三农问题”提供了新的思路。

3 政府在农地使用权信托流转中的法律地位和职责

3.1 政府法律地位

在绍兴模式中，政府处于主导或者领导地位，在益阳模式中，政府处于引导或者政策性指导地位。作者认为，政府的引导和政策性指导地位不仅更能反映信托的特质，而且有利于农地使用权信托的发展。

政府在农地使用权信托中的主导或领导地位，可能会发生利用行政职权干预农地使用权信托以及土地管理、使用的现象。这样不仅会损害土地使用权者的权益，也会不利于土地资源的合理利用与保护；不仅会破坏土地使用权流转市场，也会不利于土地资源的优化配置。

政府在农地使用权信托中的引导和政策性指导地位更有利于农地使用权信托。我国正处于市场经济发展时期，农村土地市场没有完全形成，尤其是土地使用权流转的二级市场，市场对土地使用权资源配置作用还不能得到很好地发挥。农地使用权信托流转同样也需要这样的市场，因此，政府的引导和政策指导更有助于土地使用权流转市场的形成。另外，政府的引导和政策指导有利于土地使用权者自主支配和处分的农地使用权。土地使用权信托流转具有自愿性，土地使用权者对是否信托流转有自主选择权。

3.2 政府服务职能

政府在农地使用权信托中不仅处于引导和政策指导地位，而且还要担当好“服务生”的角色，做好服务工作。要做好服务工作，就要履行相应的职能。

3.2.1 制定完善相关政策 第一，在我国农地使用权信托的法律法规没有出台之前，政府可以制定促进农地使用权信托的相关政策，如沅江市制定的意见、办法等。第二，依据物权公示原理，制定农地使用权信托登记的政策，确立登记机构、登记主体、登记内容以及登记程序。第三，制定有关农地使用权信托收益的税收政策，确定征税环节，避免重复征税。第四，制定农业补偿的有关政策，明确将补偿款应当作为土地使用权的收益，避免土地使用权者和使用者因农业生产补偿款所产生的矛盾。

3.2.2 加大农业生产基础设施建设的投入 因为土地使用权信托流转后，会促进土地规模化、专业化、集约化生产经营，这就需要更加便利的交通、充足电力供应、齐全的水利设施等。

3.2.3 加大相关部门的协调及相关项目的整合通过协调，把国土、农业、水利、财政等部门和农村清洁工程、新农村建设等项目资金有机地整合起来，支持农村农地信托流转工作，发挥有限资金的最大效益。在可能的情况下，可以通过政策性银行提供扶贫贷款或农业基础建设项目上的融资担保；通过市场调查和国家政策导向给土地信托机构和土地经营者提供有效信息，并帮助引进技术和人才，从科技方面给予支持。

3.2.4 对农地使用权信托进行有效监管 对违规流转予以处罚，以保障农地使用权信托稳步、健康有序地发展。

4 结语

在绍兴模式中，政府通过设立土地信托服务中心，以中介服务机构的方式来实行土地使用权信托流转；在益阳模式中，政府机构通过设立土地信托投资公司来引导土地使用权信托，并予以政策指导、资金扶持。因此，政府在农地使用权信托的法律地位应当以促进农业生产发展、保障农民增收和保护土地资源为准则，在农地使用权信托不断完善政府的法律地位，增强其服务性职责和功能[10]。同时，政府在农地使用权信托中的引导和政策指导地位，更有利于尊重农民的自主权、促进农业生产的发展和农村经济的繁荣。

[1]绍兴县财政局.积极探索土地信托机制[J].农村财政与财务，2001，（9）：14-15.

[2]陈 瑶，钟朝晖.湖南益阳试水土地信托流转[J].农村经营管理，2011，（8）：32.

[3]王湘平.我国农村土地信托法律制度之研究[D].长沙：中南大学，2007.

[4]沅江市政协调研组.沅江市农村土地信托流转情况的调研报告[EB/OL].http://www.yuanjiang.gov.cn/sitepublish/site31/xxyd/co ntent_10228.html.

[5]殷 勇.农村土地信托流转调查与思考——以湖南沅江市草尾镇为例[J].调研世界，2012，（6）：37-39.

[6]益阳市经管处.益阳农村土地信托流转机制分析[EB/OL].http://ncb.yiyang.gov.cn/structure/nctdxtlznr_94626_1.htm.

[7]马 勇.益阳农村土地信托流转的实践与探索[EB/OL].http://www.qstheory.cn/lg/jx/201106/t20110609_85729.htm.

[8]王湘平.我国农村土地信托可行性探究[J].新闻天地，2007，（2）：44-46.

[9]中共益阳市委政研室.益阳土地信托流转后农民增收案例[EB/OL].http://bbs.rednet.cn/forum.php?mod=viewthread&tid=26425 001.

[10]徐纪平.加强土地信托服务·加快土地流转步伐[J].上海农村经济，2001，（6）：23-25.